寻求“有限”与“有为”的平衡——20世纪西方宪政发展趋势
程汉大
【摘要】在20世纪以前，强调政府权力“有限”一直是西方宪政理论研究和实践探索的主旋律。经过世世代代的经验积累和理性思考，人们终于在近代初期摸索出一套以分权制衡为主体构架的限权机制，权力滥用与腐败的潜能受到有效遏制。与此同时，政府“有限”论作为一种政治信仰和政策选择也被推到了顶峰，政府“有为”的作用和意义被严重忽视，结果导致诸多负面效应。于是，从20世纪起，西方各宪政国家纷纷摒弃了片面强调“有限政府”的“消极宪政”模式，转向努力寻求“有限”与“有为”平衡的“积极宪政”。这种发展趋势至今势头不减。
【关键词】权力；宪政；有限；有为；消极宪政；积极宪政
【全文】
一、“有限”与“有为”的天然张力是内含于宪政的一对永恒矛盾
“宪政即有限政府”； “‘宪政’就是‘限政’”； “所有
宪法政府本质上都应是有限政府”； 立宪政体指的是“对统治者的权力有明确公认并经常运用的限制的政体”； “（
宪法的）存在形式可以有差异，但（宪政）行为的结果是一样的：都对政府行为作出了（有效的）约束”； ……这些不胜枚举而又大同小异的宪政定义，反映了国内外学者对宪政内涵的认识是基本一致的。回顾历史，一切宪政，无论发生在哪个时代或哪个国家，也不管采用什么形式（民主共和制抑或君主立宪制），无一不是作为无限权力即专制制度的对立物而出现和存在的，其本质特征都是限制和约束政府权力，而且，大凡成熟的宪政对政府权力的限制总是多层面、全方位式的。这包括：第一，权力主体即国家政府机关和政府官职必须依法设立，它们必须根据法定程序取得权力，即权力来源必须具有合法性；第二，政府权力的界限必须有明确规定，是为权力范围的有限性；第三，政府必须遵循法定的程序和方法行使其权力，是为权力运行过程、方式的规范性；第四，政府必须对权力行使的后果负责，一旦误用或滥用权力，社会能够及时有效地追究其政治责任或法律责任，是为权力行为的责任性。一句话，宪政就是政府权力从产生到存在、从运用过程到运用结果，无时无刻不处于法定规范的制约之下。所以，宪政就是“有限”政府，如今几乎已成为一个不证自明的公理性命题。
但是，如果把宪政简单地等同于“有限”政府，而不及其余，也是不全面的，甚至是危险的。因为限制政府权力并不是宪政的最终目的，而仅仅是一种手段。宪政的终极目标是要建立一个公正、有效、负责任、能够确保个人基本权利和不断推进社会福祉的政治法律体系，一个既能除弊又能兴利的政府。因此，宪政意义上对国家权力的“限制”绝不能理解为“削弱”、“缩小”，相反，宪政要求人们必须赋予政府以足够强大的权力资源和自由裁量空间，以便使其能够有所作为，管好公共事务，保持社会的安全与稳定，推行有利于国民幸福的政策。假如对政府权力限制不当，或限制过头，就有可能导致“软弱国家”、“低能政府”的出现，其后果将是国家安全、社会秩序、国民自由与权利统统失去保障，增进公共福祉更是无从谈起。这样的“宪政”是不会被任何国家和人民所接受的。
