这种情况首先源于我国行政法学对其他部门法程序——实体区分的不适当套用。受民法学和刑法学理论的影响，人们很容易比照民法与
民事诉讼法、
刑法与
刑事诉讼法的结构对行政法进行实体法与程序法的区分。在这种认识下，1990年实行的
行政诉讼法长期被视为行政法的程序法。其次，随着法治观念的影响日隆，我国行政法逐步从强调管理效率转变为强调控权。行政程序的重要性逐渐突现。在“控权论”的影响下，行政程序的功能成为一种能有效控制行政机关滥用职权的机制。行政程序法典化及行政程序的立法都是在为提供一种方便于司法审查的标准和尺度而努力。行政程序的泛司法化即利于法院监督行政行为，也方便了法院的监督。立法机关通过立法严格规定行政行为作出时的方式、步骤、顺序和时限；法院就可依法来裁判行政行为的程序是否违法。在我国司法审判成文化、依法性的特征下，形式化的行政程序能为法官提供方便、快捷的裁决标准。法官工作既能于法有据的尽快息讼，也能满足审判效率的要求。在这种乏司法化的倾向下，我们很难对行政程序进行准确定位，也很难对其实质性进行深入认识。
2、行政程序的反实质化误识
八十年代早期，行政法学界从管理论出发，将行政法界定为行政管理法律规范的总和。行政程序法则是行政管理权行使的过程、步骤、时限和方式的法律规范的总和。这种界定很大程度上受到了计划经济环境下管理效率和影响，有相当大局限性。二十世纪九十年代后，随着改革开放的深入，政府职能随着历史时期的要求应运而变。以往无所不管的“全能政府”随着新的政治理论，正朝着“有限政府”转变。传统行政法与行政程序法以行政管理活动为基础的界定方法面临着挑战。二十世纪八十年代中后期，随着英美行政程序法观念的引入，我国行政法从强调计划经济环境下管理效率的理念转变为民主政治下淡化政府权力、转变政府职能控权理念。行政程序则被界定为行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时间、顺序。行为方式构成行政行为的空间表现形式；行为步骤、时限、顺序构成行政行为的时间表现形式。[10]所谓行政程序主要强调其是行政行为的表现形式，无论是空间的还是时间上的，都是一种形式化的因素，而非实质性的因素。可以说，学界对行政程序的界定已经走向反实体的趋向。形式与实质一时间成水火不容之势，正所谓“你中无我，我中无你”。我们一般都认同实体法只能通过程序法才能实现其合理性的道理。比如行政法中的合法合理性原理和信赖保护、比例等原理和原则的法律效力只有在行政程序制度中体现。对于这一点争论不多。而当我们把关注的重心转向程序法时，我们却往往很难信服行政程序中实体性因素的重要性。我们以《
行政处罚法》的规定为例。《
行政处罚法》第
41条规定：“行政机关拒绝听取当事人的陈述或者申辩，行政处罚不能成立”。陈述权或申辩权的保护主要强调行政机关的听取。
行政处罚法未对拒绝听取的方式、步骤、顺序、时间有明确的规定。实践中，行政机关拒绝听取的方式有很多，除了直接的形式化、外在性表现外，还可能是实质上没有听，未对决定产生实际的效果等情况。过分强调行政程序的形式化因素，是不能充分保护权利实现的。
