这样形式性规定无疑为合法但不公正的听证大开方便之门。执法机关如果只关注法律规定语词的字面意思，或者只对待解释的规范性行为进行狭义界定，那么这样的法律适用就变成形式主义的法律实践。
我们只举了价格听证的听证代表组成为例来说明过于形式化的行政程序可能造成的危害。无庸讳言，这样只重形式、而且走向形式主义的程序规范在我国比比皆是。这些形式主义的程序最大的特点是特别具有“可操作性”，简单易懂的法律推理大可成为一些部门或机关的卸责机制。由此可知，这些形式主义的程序根本不能起到行政程序应当起到的规制权力、保护权利、追求公正作用。
这些问题的产生绝非偶然。它与我国法律界长期以来存在的对行政程序根深蒂固的偏颇认识有着紧密联系。这种行政程序观不恰当地强调了程序的形式性，而有意无意地忽视了程序的实质性。而没有实质性与形式性共同发挥作用，就根本不会有行政程序的良性发展和运行。那么是什么导致了这种错误的行政程序观呢？行政程序的实质性和形式性又所指为何呢？
二、程序的形式与形式主义的程序
（一）程序的形式
长久以来，在许多人的心目中程序就等于形式，或主要就是形式。然而这却是一种非常严重的误解。实际上，没有哪种法律规范是只有形式而无实质的。对实体法而言，这一点比较容易理解。但对程序法来说其实质要素往往容易被人忽视。下面我们将通过概念界定和程序法律规范实例来分析程序法中的实质性因素。
所谓行政程序的形式性是指有关法律规范明确要求的，在做出行政作为时撇开实质性依据而采用的规则，其中包括关于时间、地点或数量等强制性规范。而行政执法机关运用这些强制性规范进行法律推理和法律适用行为也是形式性的表现。本文中行政程序的实质性是指在做出行政行为时不受形式性的约束而通过考虑道德的、经济的、政治的、习俗的或者其他社会因素作出行政行为。因此，行政程序规范的高度权威性、法律上的有效性以及排斥、无视甚至对抗实质性因素的效力的现状被称为行政程序的形式化。而行政程序的形式主义在本文中用于指称行政程序中概念主义、过度强调法律概念的内在逻辑，法律规范过于概括化、法律推理和适用于过于机械主义等弊病。
从各国法律实践来看。美国正当程序无疑最典型地体现了程序的实质性。美国正当程序条款一直被认为是程序性条款。其实正当程序条款不仅包括《人权法案》的程序保证，还包括《人权法案》的实质性保护。[2]即正当程序条款分为实质性正当程序审查和程序性正当程序审查。实质性正当程序审查用于决定政府所能采取的具体措施。程序性正当程序则要过问政府行事的方式经及它所采用的执行机制。[3]
十九世纪末期，美国企业界为保护财产免遭联邦和州的经济管制和干预，经常在诉讼中引用
宪法第十四修正案的正当程序条款。1905年著名的“洛克纳诉纽约州案”[⑥]中佩卡姆法官对立法真正目标和目的的质问，标志着实质性正当程序审查的开始。纽约州法规定雇主与雇用的面包房工人可以签订每天劳作超过了10小时和每周超过60小时的合同。最高法院裁定该州法严重干预了正当程序条款所维护的契约自由。因为“购买或出售劳动力是该修正案所维护的自由之一”。正当程序问题就是，纽约州法究竟是不是“一种无理的、不必要的和恣意的干预个人权利和人身自由”。[4]该案中法院对正当程序条款的运用并非形式性推理，反而是实质性推理。“洛克纳案”发生在实质性正当程序审查占主导的时期。当时的美国法官们将司法经济价值准则凌驾于立法价值之上，运用正当程序条款不断拷问立法机构的立法目的和目标，表现出对立法的不尊重。直到1934年，“内比亚诉纽约州案”中法院积极探求立法目标的做法才被废止。最高法院开始采用手段与授权目的之间是否“相干”的标准来判断是否违反正当程序。1963年的“弗克森诉斯克鲁帕案”[⑦]建立了经济管制时代的实质性正当程序新的审查标准。这种现代方式以一种理性基础检验方式来进行。它首先假定一项法律是合宪的，把证明该法律与所允许的政府利益没有任何理性关系的举证责任放在提出质疑的一方的肩上。这个方式使法院不主动去寻找实质性依据来说明立法，而交由质疑者来提供实质性的因素，法院来判断是否违法。而在联邦或州的立法限制行使个人基本权利的案件中，法院摒弃了理性基础检验，而采取更严格的审查标准，只考虑适应紧迫或重大的政府利益的实质性因素在政府行为中的合理性。这样的变化也说明司法机关更谨慎地运用正当程序的实质性因素考量。
