行政程序中的形式与形式主义
Formal and Formalism of the Administrative Procedure law in China
刘艺
【摘要】行政程序不仅具有形式性属性，也具有实质性属性。我国行政程序法制发展重形式、轻实质的倾向已经在法律实践中产生了不良后果。这种偏颇主要源自三个法律程序观的误识：一是行政程序的泛司法化误识；二是行政程序的反实质化误识；三是行政程序的非法律化误识。我们必须强调行政程序的实质因素与形式因素并重的良性行政程序发展观。
【关键词】行政程序听证；形式；形式主义；实质性因素
【全文】
一、听证的形式与形式主义的听证
近年来，随着行政程序意识的不断提升，国内经常出现各式各样的听证会。这些主题各异的听证会往往是来时轰轰烈烈、去时议论纷纷。从总体来看，大部分听证事项并未因听证程序而受到实际的影响。也就是说价格听证的结果几乎都是“逢听必涨”，其他的申请听证行为也未因经过听证程序而对原来的决定有根本的改动。因此，听证的公正性受到了强烈质疑。争议的矛头直指听证程序本身。这其中曾引起轰动黄山风景区旅游价格听证最具代表性。
2005年，黄山风景区管委会以体现世界遗产价值，弥补保护资金缺口，限制超负荷参观客流为理由申请景区门票涨价。黄山市物价局依申请举行了价格听证会。听证会的结果是与会的23名代表（包括5名旁听代表）一致同意门票涨价，只是在涨价幅度上存在分歧。公众对此听证结果表示质疑。听证会的表决中为什么消费者声音如此弱化？听证会的消费者代表应该有能代表那些作为黄山景区游客构成结构90%以上的外地游客的代表。而参加听证会的6名消费者代表却全部来自黄山本地。显然，这样单一的地域代表性很难充分代表民意。对此，黄山市价格论证中心主任张加兴则强调论证会的合法性：“国家法律法规要求做的我们都做了，所有要走的程序我们都很认真地做。”[1]
这位官员所言真是一语道破天机。其实与此案相似的一系列行政听证都是把要走的程序走完了就了事。[③]从法律的角度看。这些听证会是严格的法律适用过程，法律怎么规定，就怎么适用。这样的适用是合法有效的，也是严格形式性的。那么这些没有取得具有公信力的听证究竟有什么实际作用？是老百姓对听证程序的理解有偏差，冀望过高；还是部分地方政府和管理部门未能公正履行自身职能；还是个别媒体有失实报导，恶意炒作所致？当然，以上问题都可能存在。但听证程序本身是否合理也是应当予以关注的。以价格听证为例，我国价格听证主要的法律依据是《
价格法》第
二十三条、[④]国家发展和改革委员会制定的《
政府制定价格行为规则》、《
政府价格决策听证办法》和各地方政府制定的相关地方规章。这些法律对价格听证程序的规定都非常原则、粗放。以黄山门票价格听证案为例，最令人诟病的听证代表组成问题在各级法律规范中就几乎没有可具操作性的规定。发改委的部门规章只是规定了听证会代表的组成人数大约在20人左右，并规定经营者代表、消费者代表和有关方面代表约各占三分之一。另外就只是一些关于听证代表的选拔、年龄、素质等规定。[⑤]
