是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时，曾列举了无数条有力的论据。但现实击破了这些论据，国企改革似乎走入了一个误区，如果不走出这个误区，仅仅通过更换监管部门是无法解决问题的。（从历史的角度看，我国国有资产监管机构是随着我国经济体制改革的进程而不断变迁的。从最初的“无人管、谁都管”的混乱，到成立国家国有资产管理局，再到交给财政部代管，再到现在的国有资产监督管理委员会。[3]）
二、历史镜像：国企两权分离演进轨迹的经济法考察
从历史上考察，我国国企两权分离可以划分为旧两权分离和新两权分离两个时期。之所以把两权分离划分为旧、新，是由于它们在法律用语的表述上有明显的不同：旧两权分离是“所有权与经营权分离”，而新两权分离是“所有权与法人财产权分离”，前者是“经营权”，后者是“法人财产权”。虽然有的学者认为两权分离并无旧、新之别，认为所谓的“法人财产权”实际上就是经营权、换汤不换药，但目前学界的通说认为二者并不完全等同，因此有必要以此来把两权分离区别为旧、新两个时期。
（一）国企旧治理模式的演进轨迹
1、旧两权分离模式的萌芽阶段。十一届三中全会后，随着全国工作的重点向经济建设转移，针对旧体制权力过于集中、企业缺少自主权的问题，开始了以“扩大企业自主权”为内容的国有企业改革序幕。国务院于1979年7月13日下达了《关于
扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个改革全民所有制企业管理体制的文件，并在全国开展了改革的试点工作。1984年5月10日，国务院根据前3年的改革经验和进一步深化改革的要求，又发布了《
关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。这些改革文件针对旧体制的弊端提出了两个方面的改革措施：一是改革旧的统收统支的财务制度，对全民所有制企业实行利润留成制度和国有资产的有偿占有制度；二是在企业保证完成国家指令性计划的前提下，可以在安排生产方面、原材料采购方面、产品销售与定价方面、留用资金和固定资产处分方面以一定的自主权。这些改革措施已经初步体现了两权分离的精神。
2、旧两权分离模式的成型阶段。由于上一阶段已经迈出了改革的第一步，引发了学术界的热烈讨论。对全民所有制企业财产权问题，学者们提出了占有权、租赁权、经营管理权、企业法人所有权、用益物权等制度建议。在总结经验和听取学术界建议的基础上，中共中央于1984年10月20日作出的关于
经济体制改革的决定中，正式提出了两权分离的指导思想。所谓“两权分离”，就是根据所有权与经营权分离的原则，将国家所有的财产授权给企业经营管理，使企业成为相对独立的经济实体。
3、旧两权分离模式上升为法律的阶段。1986年的《
民法通则》第
82条确认了企业对国家授权其经营管理的财产的经营权：“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护。”1988年的《
全民所有制工业企业法》进一步明确了两权分离，其第
2条规定：“企业的财产属于国家所有，国家按照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。” [4]
