自治与法治的协调统一——从长春亚泰案谈行业协会的性质与法律监督
李昕
【关键词】行业协会；自治；法治
【全文】
2002年1月，长春亚泰足球俱乐部对中国足协做出的足纪字(2001)14号“关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定”不服，提起了行政诉讼。该决定以假球为由，取消了长春亚泰升入甲A和2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格，并限长春亚泰进行为期3个月的内部整顿，同时对教练员球员作出停止转会资格的处罚。此案引发了有关行业协会的法律地位、行为性质，以及自治与法治的协调等一系列问题的思考。
从组织意义上而言，中国足协属于行业协会。在我国，此类性质的组织包括律师协会、会计师协会、医师协会等。它们都是以特定职业为前提，以自律为目的，建立于成员基础上的行业自治团体。在我国法律中，这类组织被定义为社会团体。法国行政法中将其称为同业公会，而德国以及我国台湾地区的行政法则称其为公法社团。随着现代公共行政的发展，这类组织的法律地位成为行政法学关注的焦点之一。
一、行业协会——以自治为基础的公务法人
（一）以分散化、间接化为特征的现代行政
在传统的行政管理中，由于国家公共职能的有限性，公共行政主要通过国家行政机关来实施。随着公共需求的日益增长，积极的服务行政成为一种时代趋势，这一发展极大地拓宽了行政的内涵与外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化、以及方式多样化等现代行政的特征。为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的基础上，充分发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。如何能够实现此双重目标的有效统一，成为各国现代行政改革的实质核心。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构，并使其具有实施行政的主体性。
随着这种行政分散化，出现大量非政府组织分担公共行政职能的现象，行业协会即为其中之一。为了以示区别，人们将传统的国家行政机关进行行政管理称为直接行政，而把这些非政府组织的行政称为间接行政，并把履行这一职能的组织称为“公务法人”。这种行政分散化改变了传统国家垄断公共行政的局面，使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，展现了现代公共行政发展的根本特征，蕴涵着现代行政变迁的实质。
公共行政的分散化与间接化改变了传统行政模式，促使国家根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，从而提高行政管理的效率与质量，减轻政府行政负荷。这一方法打破了“大政府“模式下政府垄断公共服务的局面，为现代行政注入了新的活力与生机。顺应这一形势，自本世纪60年代以来，在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势,涌现出众多的社会中介组织，诸如：商会、同业公会等。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，有效地满足社会对公共服务的多元化需求，弥补了政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端。
