环境影响评价公众参与制度中的信息异化
Information Dissimilation in the Public Participation Institution of the Environment Impact Assessment
吴元元
【摘要】信息公开过程中的由曲解、裁剪引致的信息异化是规划编制部门与建设单位为规避组织公众参与环境影响评价决策义务的微妙的机会主义策略。本文分析了基于分工深化条件下个体的知识接受机制、不同预算约束线下个体效用异质性的两类信息异化现象，从信息证明费用的维度对抑制机会主义的司法治理给出与传统环境法学不同的结论，并据此提出着眼于激励而非强制的推动义务履行的制度框架安排。
【关键词】环境影响评价；分工；异质性效用；信息异化；司法治理
【全文】
随着环境决策民主化、法治化的推进，环境影响评价决策模式之转折——公众参与制度成为各界关注的焦点之一。根据2003年生效的《
中华人民共和国环境影响评价法》第
十一条、
二十一条，除国家规定需要保密的情形外，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划、对环境可能造成重大影响并且应当编制环境影响报告书的建设项目，应当在报送审批之前采取论证会、听证会等形式征求公众意见。由此，规划编制机关与建设单位组织、配合公众参与环境影响评价决策的法定义务得以正式确立。
从规范的意义上看，公众参与在环境影响评价（以下简称环评）流程中的确立是环境法律制度结构变迁的发轫点。按照我国原有的封闭型模式，环评是以环境行政主管部门、环评报告编制单位为代表的专家理性独擅胜场的领地；加入公众参与这一构成性环节后，拟议项目/规划（下文合称为拟议对象）的诸利益相关者至少在显性程序上不再被拒之于环评决策门外，公众的偏好、利益追求将有可能通过大众逻辑与专家技术理性的交涉互动被整合进环评流程以影响最终决策，从而完成环评决策模式从基于技术理性的专家型治理向融合技术理性与大众逻辑的混合型治理转变，实现附着其上的预期环境民主目标。
但是，由于公众作为一种外部监督力量的介入增大了拟议对象被排除于可行决策集之外的概率，规划编制部门、建设单位等义务主体则很可能通过各种途径绕开公众参与制度的规范性要求，以致出现不可欲的“脱法”状态，影响环境民主目标的落实。在公众约束公权力之渠道日渐增多和畅通的今天，对公众参与制度中的显性条款——比如纯粹程序性的信息发布、意见听取或其他以低成本即可为公众察知履行与否的义务规定——公然违反是不经济的。这时，规避法定义务的机会主义“通常更多地采取微妙、狡猾的欺骗形式——更为一般地说，机会主义是与信息不完全、信息披露的曲解有关。尤其是与误导、使人模糊或制造混乱等故意行为有关”。[1]同时，由于“有效的参与者应当是对拟议对象有充分了解，并对可能与决策者进行交流作了充分准备的参与者”，[2]环评决策信息能否真实、准确、及时披露是公众有效参与环评的先决性条件，那么，在公众参与制度运作的过程中，如果具有信息比较优势的义务主体能够通过难以为外界证实的环评信息之裁剪、曲解来使得公众参与制度的基础性机制“空心化”，就可以成功地隐瞒于拟议对象不利的“私人信息”（private information），规避公众参与制度的后续义务，引致严重减损公众参与制度绩效的信息异化现象。
