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从现象上看，造成这样的局面既是因为理论建设的滞后也是因为认识论的偏差所致。其实，这两个原因是一个问题的两个方面。因为行政法学的认识论偏差造成对理论建设的误导。而理论建设的不完善会加重并动摇行政法认识论。
三、自创生的中国行政法
（一）行政法的理论与实践
首先必须明确一点，中国行政法学的认知困境并非源自理论未能很好地结合实际。
关于理论与实践的关系，国人常用“理论来自实践” 这句话加以概括。如果同意这种观点，进一步推演，我们也会同意“理论来自观察”、“理论来自经验”等论断。这种常识性观点从最根本的意义上说当然是有根据的。然而，这种在哲学上被称为“经验基础论”的观点却与人们科学研究活动的实际过程明显背离。卡尔·波普(Karl Popper)曾对之做出过经典的批判。波普认为经验基础论的错误源于把科学发现活动机械地划分为两个部分。一部分是感觉和经验观察，这是科学理论的基础；另一部分是建立在这一基础之上的理论。限于常识观点的人们并不会置疑：理论和观察究竟是不是两种相互独立的活动？波普提出这一问题并做出了否定的回答。波普认为，任何观察都受一定的理论或理论上的倾向影响，观察不可能发生在理论之前。他举了一个非常生动的实例。当波普在维也纳作教师时，曾向一群学物理的学生指示：“拿起你们的笔和纸，仔细观察，然后记下观察的结果。”学生们对此茫然无措，问波普：“你要我们观察什么呢？”波普以此例证说明：“‘观察’，这样的指令是荒谬的。……观察总是有选择的，它需要选定的对象、确定的任务、兴趣、观点和问题。它的描述必需有一种拥有专门语词的描述语言；它还需要以相似和分类为前提，分类又以兴趣、观点和问题为前提。观察，或者更确切地说，观察陈述和对经验结果的陈述，总是对事实观察的解释，这是根据理论做出的解释。”[12]
波普的批评至少能提供两点启示，首先，大量行政法现象被忽视，被置于行政法学之外。其根本原因绝非来自观察或实践层面，而是来自行政法学理论的重大缺陷与不足。我国行政法学理论不能预先锁定范围，确定对象，进而不断生产出行政法事实和行政法规范。第二点，波普的批评提醒我们理论与实践是不可分离的。反对经验基础论，并不意味着一定要走向“理论基础论”。要从根本上克服传统观点的缺陷，必须另辟蹊径。
（二）行政法良性认知的标准
法的自创生理论是西方法学中方兴未艾的一个流派。经过德国法学家卢曼、托依布纳等人的创见以及英美法学家的发展，自创生法已经形成相对成熟的理论体系，并在实践中产生了较好的效果。按照自创生法的观点，自组织是指不需要外部指令，而在一定条件下自行产生特定有序结构的过程。[13]在卢曼、托依布纳看来，法律系统也是一种自组织系统。他们用“自创生（autopoietic）”这一很有特色的词来描述法律系统的运行闭合、认知开放特点。之所以强调法律系统的封闭性，是因为人们往往倾向于将法律视为简单和开放的形式规则体系。其内容则由人们的政治、经济、文化等活动加以决定。如果这样理解，法律就丧失了独立地位而沦为附属于其它子社会系统（尤其是政治系统）的工具。但实际上法律并不仅仅就是一套规则系统，更是一套行动系统。法律系统通过其各个组成部分（法律行为、法律规范、法律过程、法律教义学）的互动，自发而内在地生产出一种自治秩序。由此，法律循环地自己生产自己。“当由法律决定什么应当是法律的时候，法律才诞生。法律是由法律产生的。”[14]在这种意义上，法律是一个运行封闭的复杂系统。但系统再复杂也没有环境复杂。为此，系统必须“有选择地解释世界，透支它所拥有的信息，通过发展一种世界的‘图像’将世界的极度复杂性简化到它能够有意义地定位自己的程度，因此获得它经验和行动可能的结构。”[15]法律系统通过内在机制生产外部世界的内部模式（图像），并依靠这个模式调整自己的运行方向。也就是说“法律现实”并不是由外部强加的，而是法律系统通过对环境提供的信息进行加工生产出来的。这代表了运行闭合的法律系统的认知开放。
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