生存保障vs.资源优化：我国农村宅基地使用权制度的解构与重建
陈荣文
【摘要】我国现行农村宅基地使用权制度以对农民“居者有其屋”的生存利益的保障为其核心，且这种保障性制度设计贯穿始终，其弊病是降低了农村宅基地使用权的使用效率，消减了它的财产权性质，从而在保障农民生存权的同时漠视了他们的发展权。农村宅基地使用权制度的重构，需要兼顾生存与发展，应将生存保障性的范围局限于农民基于其集体经济组织成员身份而无偿获得宅基地的分配即宅基地使用权的原始取得方面，此后则应张扬它的财产性权利性质，通过流通使其效率最大化。
【关键词】物权；用益物权；宅基地使用权；生存利益
【全文】
宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“居者有其屋，耕者有其田”这一基本生存保障的两大支点，宅基地与耕地的所有权或用益权制度，也因之成为保障广大农民的生存利益的根本性制度。在我国漫长的农业社会发展史上，倡议或实施不同的宅基地与耕地制度，对于国家政权的稳定与变迭，社会发展的进程与走向都有着十分巨大的影响。事实上，我国新近三十年的改革开放进程便是由上世纪七十年代末期开始的以“分产到户”为表征的耕地制度的改革开始的，并由此衍生和推进了整体的经济社会发展与政治制度文明建设，其成功有目共睹。可以说，建立和健全完善的农村宅基地以及耕地、林地、草地等农业用地制度，事关我国八亿多农民的生存品质，事关我国农村社会长期稳定的发展大局，也事关目前正紧锣密鼓地进行的社会主义新农村建设的成败。在农业用地方面，我国于2002年通过了《农村土地承包经营法》，用法律的形成明确地赋予农村集体经济组织的成员以长期而有保障的土地使用权，并就农村土地承包经营权的取得、保护与流转等作了全面系统的规定；但在农村宅基地方面，虽然新分布的《
物权法》在第三编“用益物权”专章规定了“宅基地使用权”制度，并于第
一百五十二条对宅基地使用权作了法定定义，即“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”但根据第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用
土地管理法等法律和国家有关规定。”的规定，宅基地使用权制度目前仍显得零散、紊乱，缺乏系统性与周全性。本文拟通过对现行宅基地制度的梳理，勾划其结构框架，进而论证其完善路径。
一、对我国现行农村宅基地使用权制度的梳理
经过对新中国建立以来我国现有全部涉及农村宅基地使用权问题的政策、法律、规章等[[1]这些政策、法律、规章等主要有1950年6月28日《
土地改革法》、1954年《
宪法》、1962年9月27日中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1963年8月28日
最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》、1979年2月2日
最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见（节录）》、1981年4月17日
国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年5月14日国务院《国家建设征用土地条例》、1982年2月13日
国务院《关于发布村镇建房用地管理条例的通知》、1984年8月30日
最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》、1986年《
中华人民共和国土地管理法》及其后各次修正案、1990年1月3日国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》、1995年3月11日国家土地管理局《关于印发
确定土地所有权和使用权的若干规定的通知》、1995年《
中华人民共和国担保法》、1998年11月4日《
中华人民共和国村民委员会组织法》、1999年5月6日
国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2000年6月13日中共中央国务院《关于小城镇建设有关政策》、2001年3月30日国发6号《
国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》、2004年《
中华人民共和国宪法》、2004年《
中华人民共和国土地管理法》、2004年国发28号《
国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月2日
国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知、2005年12月31日中共中央、
国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等。][1]认真、细致的耙梳，笔者认为，我国现行农村宅基地使用权制度的基本框架与主要内容是：
