四、立法建议——行政指导法律救济的现实性和可能性
就行政指导法律救济的现实性而言，虽立法上尚属空白，但对行政主体依据行政职权实施行政指导行为的影响不大，因为其实施行政指导也是一种职责所在。加之现代法治国家讲求的是“服务行政”和“积极行政”的理念，故采用行政指导进行行政管理的方式在不断的加强和增加。那么对行政指导法律救济途径的解决就显得尤为紧迫和重要。基于我国目前行政法律救济制度的现状，在对行政指导行为的法律属性已明确界定以及对行政指导法律救济法理依据的分析以及结合对我国的文化背景、法律观念理解的基础之上，笔者试从以下几个方面对行政指导法律救济的立法提出几点建议。
1．合法、正当的行政指导行为不具有法律救济的可能性
根据前文对行政指导行为法律属性的分析，行政指导行为不属于行政行为，而属于行政事实行为的一种，即建议性行政事实行为，因而不能适用行政复议、行政诉讼等行政救济手段，而且最关键的是，不能提出行政赔偿的要求，也不符合行政补偿的要件。因为对于合法适当的行政指导行为是否接受，是出于行政相对人的自愿，行政指导方对其是否接受不具有强制力，所以对其收到的损害不能一概归责于行政主体；另外，行政主体在实施合法的、正当的行政指导行为时，也是出于对受指导人能产生预期的有益目的，如若允许受指导人提起行政复议、行政诉讼等，难免会降低行政主体实施行政指导的积极性；再者，受指导人若提出行政赔偿，也难以构成因果关系。因为违法行政指导行为与损害事实之间才存在着因果关系。这就是合法、正当的行政指导行为不具有救济可能性的理由所在。但是，我们还应该注意到一点，虽然合法、正当的行政指导行为因其诸般理由不具有法律救济的可能性，但出于行政法上信赖保护原则，即“政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。”这也符合英美法系国家关于信赖保护原则（另一种表述是“禁止反言”）的基本含义：一个人提出或陈述某种事实或意见后，别人以他提出或陈述的事实或意见为依据作出某种对他不利的行为，他不能再否认或收回原已提出或陈述的事实或意见，即使这种事实或意见有误或不真实。[18]受指导人是基于对行政主体的信任而听取其行政指导行为。受指导人和作为有国家公权力所依靠的行政主体相比，显然，受指导人处于不利的地位，若因行政指导而遭受经济上损失后，其损失的后果对受指导人而言有着极大的影响。因此，行政主体应出于相对人对其的信任的考虑，本着“服务行政”的观念，应给予受损害的行政相对人适当的经济上的补偿。当然，这就要求在立法上将行政指导行为纳入行政补偿制度的范围。
2．违法、不当的行政指导行为应纳入行政救济的范围之内
违法、不当的行政指导行为主要有以下几种表现形式：
（1）以行政指导为名，行行政命令之实 目前，我国的许多国家机关公务人员受“官本位”思想的影响，总喜好以命令的方式要求行政相对人作出一定的作为和不作为，诚如陈新民教授所说的：“中国人夙重面子，作为行政指导者的国家工作人员且长期受到中国‘官尊民卑’的传统思想熏陶，不容易在公民拒绝接受其好心善意所给予的指导时，仍能淡然处之。”[19]对于行政主体的这种行为，从本质上来看，应是行政主体所实施的行政命令，表现出明显的强制性特征，属于行政行为的一种。对于此种做法法律救济的依据，我们有必要对一司法解释作已理解。根据《最高人民法院关于执行<
中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第
1条第2款第（四）项解释道：“不具有强制力的行政指导行为”不属于人民法院的受案范围，笔者对这一解释理解为两个方面：一是体现出行政指导行为的特征即不具有强制力；其二是对于具有强制力的行政指导行为（其实已并非行政指导行为，而属于行政命令之类的行政行为），则属于法院的受案范围。所以将“以行政指导为名，行行政命令之实”的这种行为纳入行政救济的范围是无可厚非的，合乎行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济制度标的的范围。
