行政指导法律救济探究
马元辉
【摘要】行政指导成为一种重要的管理模式是在二战以后的事情。现代法治国家在依法实施行政管理的过程中，讲求的是“服务行政”和“积极行政”的理念，而行政指导的诸般特征符合这一理念的要求。本文首先将行政救济和行政指导法律救济作了简要的说明，然后通过对行政指导行为法律属性的界定和行政指导法律救济的法理分析，认为行政指导行为是行政主体依职权所作出的非强制性行政事实行为，不具有法律救济的可能性，但对行政主体因违法、不当作出的行政指导行为应纳入行政救济的范围之内。
【关键词】行政指导行为；管理模式；法律属性；法律救济
【全文】
行政指导作为一种法律现象是伴随“行政国家”理念的兴起而逐步产生和形成起来的。“行政国家”这一概念是从“守夜人式国家”或“警察国家”理念的演变而发展起来的。在资本主义行政管理的前期发展历程中，受古典的自由主义理论的影响，对政府功能的界定仅局限于公民避免遭受窃盗、暴力、欺骗的伤害，政府的职责是担负起对外防御、对内治安的责任，而对于国内的经济、教育、文化等，一般情况下政府不得主动干涉。随着经济的深入发展，自由主义理论影响下的自由主义市场经济的弊端开始展露出来，其表现出市场在任意性的自由式发展中,市场无法自身调节的弊病，从而引发经济危机，对国家经济和个人利益造成了沉重的打击。人们在面对“市场失灵”所带来的巨大灾难而无计可施时，政府只好出面收拾这一残局。政府运用行政、法律等宏观调控的手段使经济得到了恢复，继而政府就加大行政干涉的范围和力度，结果是使国家经济和国民的生活水平得到了迅猛的发展和提高，这时人们开始转向过于迷信政府及其行政权是无所不能的，认为其能够解决人们在社会生活中的所有困难，从而赋予其全面干预社会各项事务也包括经济以及个人隐私等权能，行政职权逐渐开始膨胀。随后在“行政国家”的不断发展中，其内在的弊端也逐渐暴露出来，“行政国家”开始出现异化现象，这种异化表现为对民主、自由和人权的威胁，腐败和权力滥用，官僚主义和效率低下，人、财、物资源的大量浪费，人的生存能力和创造能力的退化等[1]。这种异化现象对于作为“行政国家”理念下的产物——行政指导制度有着非常之深的负面影响，尤其表现在对公民权利的肆意践踏方面。
行政指导作为一种管理模式最先也是最成功的运用与行政管理过程中的国家就是日本。究其日本在二战后经济能够飞跃式发展的原因，其中必有日本政府对行政指导制度的科学运用，因此行政指导被称为是日本经济发展的一把金钥匙。行政指导是一种比较柔性的管理方式，其通常采用建议、示范、劝告、教育、协商、技术帮助、说服、政策指导等手段和方法，而这些方式正好迎合了政府由消极行政向积极行政模式的转变，并且也是最有利于行政相对人接受的方式；这种管理方式从政府的角度来看，对行政成本的节约、行政目标的实现有着很大的益处。该方式与行政命令等行为模式相比，行政指导具有先天的优越性，其更能顺应民主法治社会的潮流。但是，这种新型的管理方式由于产生的时间尚短，对其研究较浅，法律的规范和控制也不太完善，加之政府公职人员的素质和业务水平对行政指导实施的好坏有着很大的关联，因此行政主体在实施行政指导的过程中会有意或无意地对受指导方产生的不利损害。故而就行政相对人而言，会面临着损害如何救济的问题。而造成行政相对人损害的原因，笔者认为有两个方面：其一就是受“行政国家”现象弊端的影响，前面已经作了说明，在这笔者将其称作为行政指导损害的内在原因；其二则是由行政指导这种制度本身的局限性与人的因素合成所造成的，体现在行政指导是“由于不受任何法的制约，完全依据行政机关的判断，有时难以明确责任的所在，有时甚至因行政机关的恣意专横而导致损害相对人权利和利益的结果发生。”[2] 而这种局限性与对行政指导的法律属性的认定有着莫大的关联。另外，当前人们对行政指导这种管理模式最关心的应是行政主体在进行行政指导时所造成损害是否能够补救以及如何补救的问题，这些问题也是本文所要探讨的核心问题。
