分析、规制与救济——论行政规划的法治化
李昕
【摘要】过程与结果的双重性以及阶段性是行政规划作为一个学理概念的两大特点，这决定了理论研究必须立足于动态的行为与静态的结果两个方面进行分析，从而对其性质给予科学界定与归类。同时，规划的特性使得有关行政规划的法律规制应当以动态的行为和过程为对象，因此，程序法治化成为规划法治化的核心，这也决定了有关规划的行政诉讼中应当以利害关系人的程序权利救济为核心，以平衡规划裁量与规划合法为裁判的基点。
【关键词】行政规划；定性；程序法治；规划裁量
【全文】
现代社会关系的日益复杂以及社会公共资源的有限性，使得政府在维护公共秩序的同时，扮演着公共服务的提供者、社会资源的分配者与社会发展的引导者的角色。“……为达成前述任务，政府必须就有限之资源做合理有效之分配运用、拟定规划，就达成该目的有关之方法、步骤或措施，预为设计与规划。”[1]即针对具体问题，明确提出未来的构想，并以此作为行政奋斗的目标，引导社会发展，综合推进为实现该目标所必须的各种行政政策及公共事业，由此产生了规划这种特殊的行政方式。
作为一种的行政方式，行政规划的存在反映了社会发展的自由与行政干预之间的冲突与协调。其适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。规划手段的作用主要在于合理地分配可以利用的一切人力、物力资源，科学地选择，并设定在一定的时间内能够实现的行政目标，通过相应的协商程序，调整、综合不同领域、不同部门的行政政策，以达到协调一致。在现代行政中，这种新兴的行政手段被广泛地应用，具有极其重要的地位，成为行政法上的重要研究课题。
一、行政规划之概念分析
行政规划作为一种新兴的行政手段，以其适用范围的广泛性、功能的综合性引起理论界的关注。目前，各国行政法学界有关行政规划的概念主要有：“行政规划是指行政权为了一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。”[2]“行政规划，是指行政厅在实施公共事业及其他活动之前，首先要综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。”[3]“所谓行政规划，是指为谋求行政规划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称。”[4]行政规划是“行政机关为了在未来一定期间内达到特定行政目的，或实现某种行政理想，就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为”[5]根据上述界定，行政规划这一概念具有以下特征：
（一）过程与结果的双重性
从语言学的角度而言，规划行为与规划是不同的，规划行为以制定规划为目标的行为，而规划则是这种行为的结果。但在行政法学中行政规划一词具有过程与结果的双重性。虽然，上述概念对行政规划的界定立足于动态的行为，但从行政法的角度而言，对该概念的使用仍具有过程与结果的双重意义，如，有关行政规划的分类均是立足于结果，而非过程。这一特征直接影响着理论研究与相应的法律规制。因而，理论研究必须立足于行政规划的这一特性，从动态的行为与静态的结果两个方面进行分析研究，从而对其性质给予科学界定与归类。
（二）阶段性
