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第二，经验理性对建构理性的抵制。近代法治是经过了漫长的历史发展才形成的，它体现了西方市民社会内在理性精神的弘扬和升华，体现了多元社会权利对国家权力的制约和平衡。[16]中国是在整体转型的现代化进程中快速走向法治的，国家自然要承担着现代化推进者、导引者的重要角色，因此，国家会大量引进和移植西方先进性的法律制度和规范，树立和培养现代性的法观念和法意识，以适应和推进市场经济和社会发展的需要，建立普适有效的国家法秩序。这固然是中国走向法治化的重要动力和必要途径，也反映了现代化进程和市民社会兴起过程中的一种理性化期待。然而，快速转型进程中的法治化，必然会受到浓重的传统惯性力量的抵制。也就是说，建构理性的国家法秩序必然要与经验理性的民间秩序发生冲突。东亚的经验也表明，尽管国家法在取代传统温情主义、家族主义等义理人情规范时，可以宣称自己的合理性和正当性，但是，它很难“从下面”得到保障而往往需要“从上面”强行地控制。[17]事实上，民间秩序对国家法秩序的这种抵制，既有反抗西化意向和普适性霸权的合理动机，也有以惰性传统来抗拒法律理性和现代性价值的回归意识。NGO 的民间治理恰恰能够在一定程度上化解这一冲突。一方面，NGO 的民间治理把自发的民间秩序提升为自觉的民间秩序，通过自治规章和协同行动来抑制恶性竞争、假冒伪劣、宗族主义、非理性的大众行为和过激行动等，推进民间秩序走向理性化并与国家法秩序相协调。有关研究表明，一些发展中国家的NGO，确已为分散反国家的压力作出了一定的贡献；[18]另一方面，NGO 的民间治理也形成了一种多元化的组织力量和自生自发秩序状态，抵御着国家基于加强转型期的社会控制、保证权威合法性、实现现代化“赶超”目标、权力扩张滥用而导致的法律工具主义和实用主义倾向，从而建立起多向性的、自主性、经验理性的民间治理领域和空间，抵制建构理性的国家法秩序的过度规划和干涉，从而促进社会生活的多元化、民主化。
当然，NGO 的民间治理也会形成不同民间秩序之间的摩擦甚至冲突，它们会进行一定程度的对话协商和自主化解，必要时也会进入国家法律框架来寻求解决。深圳市零售商行业协会与深圳市国内银行同业公会因“刷卡事件”而发生的冲突，就是明显的一例。[19]但总体而言，NGO 的民间治理所形成的民间秩序，无疑构成了对国家法秩序的一种补充和均衡。
（三）共谋和冲突。事实上，NGO 的民间治理并非一直呈现良性状态，也会有某种“亚健康”或“异化”情形相伴随，这就与国家法秩序产生了一定的张力，并具有一定的不良作用和影响。法团主义对多元主义、自由主义进行批评和补正，其一个很重要的考虑就是避免多元主义、自由主义可能导致的支配者出现的社会秩序，然而，垄断性社团在进入国家体制并执行“准公共”职能的过程中，能否也成为一种支配者却有些值得怀疑。一些研究者指出，NGO 的发展也会因为过于依赖政府而会丧失自主性、扭曲自己的使命和出现科层化。[20]福柯认为，更为严重的是，当代“国家（包括其无所不在这个特点和它的各个机构）远不能包含事实上的权力关系网”，[21]而是在 社会中形成了复杂的社会关系和微观权力网络，这种权力网络又最终被国家体系所吸收和把持，从而使得人们在权力的线路中来回运动却不能自拔，这样，就形成了国家与市民社会的权力共谋。尽管这种颠覆性、解构性的分析有矫枉过正之嫌，但是，在NGO 与国家合作和争取支持过程中可能出现的共谋现象，确实应予以警惕和克服。一些发展中国家出现的非平行的“田野合作”、甚至是政府对NGO 的“收编”情况，[22]就说明了这一点。在我国，在一种政府主导型的社会改革和市场经济进程中，政府当然也是NGO 兴起的重要推动者。可以说，我国相当数量的NGO 都是由行政手段组建的，很多NGO 的办公场所和经费都依赖于政府的支持和提供，领导层具有很强的行政科层色彩，其活动也受业务主管部门的业务指导而行政职能化，因而具有很浓的“二政府”色彩。[23]更突出的是，一些由行政机关“翻牌”而来的协会、联合会等，在改革和市场经济中进行着一定的寻租活动，而国家对它们也形成了某种默认或事实上的庇护关系。[24]这样，NGO 就不仅成了政府分流的“蓄水池”，也成了政府的行政附庸、延伸和“传声筒”，因而就会形成一定意义上的权力共谋，损害了党和政府的信誉和形象，更有悖于我国政府机构改革、职能转变和民主发展的总体目标。这既不利于NGO 的自主自律发展，也不会具有真正的代表职能和社会动员能力，因而难以发挥其应有的民间治理功能，更不用说为国家法秩序提供必要的民主均衡基础了。而且，在一定条件下，它还有可能助长法律工具主义、法律实用主义的扩张，从而制约着法治秩序的真正确立。与共谋反向运行的不良状态则是冲突。这里的冲突不是一般的、简单的矛盾和摩擦，而是极少数NGO 出于对特殊利益的奢求，采取的对国家权威合法性、对国家法秩序的对抗和挑战意向。西方NGO 的发展已经昭示，“并不是所有团体都尊重进步的自由与民主理想”，[25]它们也会存在或产生某种负面影响和消极作用，包括受大企业控制的“偏爱主义”、企业价格共谋、以排他性措施限制竞争、管制科层化等等。诚如科恩所言: “如果没有其他的使信任‘普遍化’的机制，那么社团参与和社会网络中的成员关系只能促进排他主义、地方主义、偏执、排外，以及对局外人、法律和政府的普遍不信任，这是完全可能的。”[26]这无疑会对国家法秩序产生一定的不良作用。在我国，由于NGO 的发展时间不长，各种条件和社会环境受到限制，NGO 不良运行的情况也必然存在，甚至还有一定的违规违法活动出现。如超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动、违规从事以营利为目的的经营活动、非法侵占社团资产、未经登记擅自开展活动、从事非法活动等等，仅北京市就先后查处了400 余个非法结社的社团组织。[27]由此看来，尽管从事违规或不法活动的NGO 是极少数，但它对国家法秩序的威胁也应予以重视，特别是在转型期更是如此。
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