NGO的民间治理与转型期的法治秩序
马长山
【摘要】NGO 的民间治理对转型中国具有重大意义，它不仅与国家法秩序形成了耦合支撑、多元均衡、共谋与冲突等互动和张力状态，而且，还赋有反思性的对话协调机制、公民性社会资本的生成机制、公共领域的运行机制、自生自发秩序的衍生机制等秩序生发机制，从而为法治秩序提供了重要基础和支撑。因此，应克服NGO 民间治理中的中国问题，推动其功能和作用的充分发挥，进而促进法治秩序的早日确立。
【关键词】NGO的民间治理；社会资本；法治秩序
【全文】
全球化、信息化时代的来临，促发了政府和市场的双重失灵、国家主权的职能困境、权力的多向复杂流变、利益冲突的加剧和权利诉求的攀升等等，使得东方和西方、发达国家和不发达国家、民主体制和非民主体制，都受到了前所未有的挑战。其中，NGO （Non - governmental Organization，即非政府组织）在全球范围内的广泛兴起，构成了一场“全球社团革命”，它对社会治理方式、市场运行机制、权力和资源配置、文化价值观和社会秩序，都产生了不可低估的深刻影响。而中国NGO 的兴起，则因其特有的文化传统、社会制度和社会结构而富有特殊的意义和路径。
一、NGO 兴起对转型中国的特殊意义
20 世纪70 年代末以来市场经济取向的社会改革，无疑带来了中国社会的重大分化解组和整体转型。近年大量兴起的NGO 就是这一进程的必然产物，并具有不同于西方的取向和意义。首先，促进了国家和社会的结构分化。在西方国家，民间社会十分发达，其NGO 的兴起，是对福利国家危机、政府和市场双重失灵以及全球化进程带来的复杂多变的社会问题的一种反应，在根本上是展现个人自主能力和共同参与精神的一种尝试和努力。即便是走出二元对立误区而强调国家与社会的合作，也仍然是建立在国家与社会的分离基础上。[1]中国则不同，改革开放前，中央 集权体制对政治、经济、思想文化和社会生活均实行了高度控制和统摄，国家权力渗透到社会的每一角落，并成为权利和资源分配主要的甚至是惟一的动力、标准和依据，从而形成了国家- 社会一体化的局面，民间社会明显阙如，造成了长期的社会滞胀。改革开放后，随着市场经济的发展和民主化改革的深入，出现了市场领域扩张、个人权利增长、民间组织兴起、公共领域扩展和社会自治诉求提高的趋向，[2]民间社会也才开始孕育发展。NGO 作为现代公民社会的主导力量，其兴起正是突破国家—社会一体化格局的生力军，从而促进了国家和社会的结构分化。
其次，促进了社会管理形式的变革。在发达国家，NGO 已有很悠久的发展历史，只是自20 世纪80 年代之后再度兴盛为一场“社团革命”，并形成了“第四代”。[3]历史上的NGO 曾在实现公民自助互助、防止专权、促进自由和民主等方面发挥了重要作用。[4]而西方第四代NGO 则基于对政府的不信任、对当代社会危机和问题的应对等等，倡导人人动手的自主合作模式，这无疑是其多元、开放的民主治理传统的延展和推进。在中国，由于封建历史传统和极左思想的影响，曾长期实行中央集权的政治经济体制，贯彻的是从上到下、全方位的行政管理原则，因而形成了一种单向的、垂直的、监护式的社会统治模式。改革开放后NGO 的蓬勃兴起，则成为国家简政放权、转变政府职能、推进社会自律管理、促进社会民主的重要力量，以实现由行政统治（government）到民主治理（governance）的转变。特别在社会转型期，NGO 作为国家和社会的联系桥梁和纽带，作为国家权力缩减后社会管理和服务的替代者、补充者，对于强化政府和社会力量的合作、缓减国家权力向社会权力位移的压力、化解社会变革的震荡、保障社会秩序和建立自主自律的社会运行机制，无疑具有重大的积极作用。
再次，促进了社会价值观念的革新。在发达国家，不仅社会的现代化程度较高，社会成员也有很好的公民意识，人们的结社习惯、志愿精神、民主观念、自主意识、权利信念等都较强。当代NGO 的崛起就展现了他们满足自己多样化需求、免受政府和市场威胁、克服个人主义困境、强化信任与合作的价值取向。中国是一个发展中国家，不仅背负着专制一统、公共生活与私生活两无格局的文化传统，[5]建国后还受到极左思想的严重侵蚀，尊卑有序的臣民意识和政治化的主人意识浓重，而公民意识则相对薄弱，人们没有养成结社的习惯、权利意识和民主精神，社会通行的也是官本位而不是社会本位。因此，社会成员更多的是以等、靠、要的形式，寄希望于国家和政府。这就一方面导致了社会成员自由自主能力的消解，另一方面也为专权集权提供了很好的机会和条件。改革开放后中国NGO 的兴起，则成为国家与社会相分离、社会本位冲击官本位的重要力量，它们能够通过其社会活动，培养人们的自主自律精神、民主参与观念、权利意识和互助合作信念，从而养成自己动手去应对和解决问题与危机的意识和能力。从某种意义上讲，这也是适应全球化浪潮和当代市场化、民主化运动的一场观念革命，会对中国的民主法治进程起到重要的推动作用。最后，促进了社会的和谐。任何社会变革的时代都会带来重大的社会分化和利益解组，我国当前的改革开放和社会转型更是如此。它不仅带来了生产生活方式的深度变革和传统文化的现代性转向，也使得传统的等级身份、阶级信念和血缘纽带发生瓦解。因此，现在已很难再按传统式的阶级板块来对社会成员进行简单的划分和归属，而是形成了多元化、自主化、个性化、世俗化的“社会公众”，从而产生了多元复杂的自由、权利和利益诉求，并带来了严重的社会失衡，如果处理不好就必然会引发社会动荡和危机。因此，这就一方面需要公共权力去认真地回应和面对，另一方面也需要民间利益的理性汇集，以化冲突为和谐。我国近年NGO 的兴起，正是这种民间利益和权利诉求的自我凝结与整合，它架起了公共权力与民间社会的互动桥梁，既使得国家能够直接与多元明确的代表性利益进行沟通对话，进行科学民主决策，也使得民间权利和利益诉求能够理性地、力量性地进入国家体制框架，得到了有效的伸张和保障，同时，还能促进利益群体内部和不同利益群体之间的自我管理与协作。这样，就实现了互动协调和信任合作，化解了社会冲突和矛盾，减缓了社会转型的震荡，促进社会和谐，保障改革发展和民主法治建设的顺利进行。
二、NGO 民间治理与国家法秩序的互动和张力
