我国目前的“公益征收征用”，相当部分是对农民集体所有的土地的征收征用。我国目前在农村的征地实行国家统一征收、统一出让制度。对“公共利益”予以具体化，目前相当一部分征地行为肯定要被排除在“公共利益”之外，依宪就必须改变目前国家实行的农村土地国家统一征收、统一出让制度。一些学者包括笔者也曾建议将国家统一征收、统一出让制度改变为国家公益征地和农民集体直接商业出让土地并存的方式。但细一追究，就发现
宪法上的难题，我国宪法第
10条第1款明文规定“城市的土地属于国家所有”。
宪法这条规定是一条硬规定，是目前农村土地国家统一征收，统一出让制度的
宪法基础之一，并有一系列相关法律法规具体化。农民集体直接商业出让土地，出让后的产权在一般道理上应属受让人所有，受让人经济成份各异，这就直接冲突了“城市的土地属于国家所有”。广东等地目前正在试点，农民集体将土地使用权出租给企业，土地产权仍保持为农民集体所有。这虽然表现了广东人敢为天下先的改革勇气，但这样做是违宪的，因为将土地出租给企业几十年，企业在这块土地上盖厂房，修商场，建住宅，实际上将原先的“农村”和“城市郊区”城市化了。在城市化后仍保留土地的农民集体所有权，不过是钻“城市”和“城市郊区”界定上的空子，有意规避
宪法规定。如果不解决这一难题，至少在农村土地占用上界定“公共利益”与“非公共利益”很难实际推进。
那么，怎样解决这一难题呢？土地是我国最重要、最稀缺的资源，保持土地的公有性质，城市土地的国有性质，关系到国计民生命脉，应该坚定不疑，容不得半点含糊。但是我国目前农村土地国家统一征用、统一出让制度，也的确在相当程度上以“公共利益”名义侵犯了失地农民利益。笔者有一初步设想，在改革目前农村土地国家统一征收、统一出让制度，允许农民集体直接商业出让土地时，对后者用国家法律形式设定两个限制条件：（1）出让行为必须符合国家土地用途管理；（2）出让人出让土地后失去土地产权，受让人也不因此取得土地产权，只能取得一定时段内的土地使用权，土地产权自出让合同生效时始自动转归国家。笔者以为，这样既可以保证我国土地的公有性质和城市土地的国有性质，又尽可能保障失地农民利益，让他们在市场交易中获得较多益处。对广东等地农村“出租”土地的“良性违宪”试点，应予坚决制止。
之二，界定“公共利益”后可能产生的实际困难。
我国的公益征收征用，主要还是农村征地和城市房屋拆迁。目前我国“公共利益”泛化的做法，虽然政府以“公共利益”为名侵犯了公民权益，但确也便于解决一些实际困难。以立法或其他方式对“公共利益”具体化后，非“公共利益”行为将不能再纳入国家强制行为之中，一些现在被掩盖的实际问题就会“冒”出来。笔者就自己搜集到和想到的问题，列举于后，这些当然不是问题的全部。
1、如将目前国家对农村土地统一征收，统一出让制度改变为国家公益征地与农民集体直接商业出让并存方式，一般说来，前者补偿价格会较低，后者购买价格会较高，失去土地的农民会相互比较，前种方式下的失地农民心态会更失衡，抵触情绪会更大。有的学者曾提出对国家公益征地下失去土地的农民“以社保换土地”的设想，但未见有具体的、可操作性的方案提出。
