外商并购投资集中在我国关键领域的重点企业，其意图已不完全是商业性的，而是具有明确的战略指向和明显的产业垄断倾向。如在工程机械行业，我国企业在某些方面已经形成了一定的竞争优势，跨国公司并购明显地是针对着我们的优势，试图通过并购把我们的优势掌握在它们的手中，以便从根本上消除将来与之一争高低的可能。[11]2004年5月，国家工商行政管理总局《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的报告中指出：感光材料行业，目前跨国公司在我国的市场占有率已高达80%以上。其中，柯达公司超过50%，富士公司超过25%。国内生产感光材料胶卷的企业只有乐凯一家，市场份额只有15%左右。2003年10月29日，柯达公司以4500万美元现金出资并提供一套用于彩色产品生产的乳剂生产线及相关生产技术，换取了乐凯公司转让其持有的乐凯胶片股份有限公司20%的股份，在中国市场的优势地位进一步加强。可口可乐饮料、浓缩液等在我国市场份额已达到70%，具有明显的垄断地位。此外，在轻工、医药、日用化学品、啤酒、汽车、移动通信设备制造、化工、机械、电子等竞争性行业，也同样存在外资过度集中造成垄断的情形。据统计分析，在上述行业跨国公司及其在华子公司所生产的产品已占据国内的市场份额1/3。
无论是发达国家还是发展中国家，对外资股权并购行为都存在政府规制。如1974年马来西亚制定了《有关资产收购、合并和接管的管理指南》，对外资并购作了具体规定。.1986年加拿大制定的《加拿大投资法》和美国的埃克森—弗洛里奥条款。1989年12月欧共体制定的《欧共体企业的企业并购控制政策》，都对外资并购行为作了详细规定。许多国家对包括战略性工业、公用事业、通讯业、金融等领域不允许外国资本进入。如印度规定一般情况下禁止外国资本接管本国企业，阿根廷、墨西哥也规定外资公司接管当地企业必须经政府管理部门的事先批准。即使是追求经济自由的美国，对于金融业也实行了开放的金融保护主义政策，有效地保护其国内银行业不受外资的影响。
有关外资并购的政策法规均以反垄断行为为最高准则，并且大多数国家对外资企业和内资企业实行的是同一法律体系，但由于我国长期以来对外资和内资采用不同的政策。因此建立我国的外资并购法律体系，也应考虑借鉴加拿大、澳大利亚等国家的经验，采取单独的法律体系。目前，结合我国外商投资实际情况，建议全国人大常委会尽快制订一部专门的《外商投资并购国内企业法》，以加强对外资并购国内企业的规范和管理。[12]
我国目前对外资并购的反垄断规制只有商务部等六部委2006年联合公布《外国投资者并购境内企业暂行定》，其中，第五章规定了反垄断审查。但是，该规定只是一个行政规章，其规范效力较低。“经营者通过收购其他经营者的股份或者资产取得对其他经营者的控制权”是《
中华人民共和国反垄断法（送审稿）》规定的四种经营者集中形式之一。该草案文本第二十八条至第三十五条规定了并购申报审查的制度，其中规定经营者集中有下列情形之一的，应当事先向商务部反垄断主管机构提出申报：（1）参与集中的经营者在世界范围内的资产或销售额总和超过30亿人民币，至少一个经营者在中国境内的资产或销售额超过15亿人民币，并购交易额超过5000万元人民币；（2）集中交易额超过2亿元人民币的；（3）参与集中的一方当事人在中国境内的市场占有率已达到20%的；（4）集中将导致参与集中的一方当事人在中国境内市场占有率达到25%的。第三十四条规定，经营者集中对国民经济发展和社会公共利益确有重大好处的，商务部反垄断主管机构可以予以许可，并可以在许可时附加限制性条件。第三十五条规定，经营者集中可能出现下列情形之一的，商务部反垄断主管机构不予许可：（一）排除或者限制市场竞争的；（二）阻碍某一个行业（产业）或区域经济发展的；（三）损害消费者权益的。我国必须进一步加快反垄断立法的步子，尽快将外资并购境内企业纳入法制的轨道。
结 论
通过对外资并购进行多层面的审视，我们明显发现，不同法律政策对外资并购境内企业在价值取向、规制重点上存在着差异，甚至会产生价值观念冲突。WTO投资规则致力于构建世界统一投资市场，在国民待遇原则下，促进资本实现跨国自由流动，这为发达国家的资本并购我国境内企业提供了广阔空间，但是，我国产业自主发展和经济安全却面临着极其严重的挑战。国有资产法关于外资并购的重点在利用外资改组国企，完成企业治理的现代化，从而实现国有资产的保值和增值；公司、
证券法调整外资并购注重于中小股东利益保护和并购对管理层的约束功能，追求资本的持续盈利；产业政策法侧重宏观层面国家整体利益对外资并购进行引导和干预；
反垄断法对外资并购的调整重点在于防止外资并购造成资本过度集中，形成市场支配力，妨碍和排斥市场竞争。国有资产法、产业政策法、反垄断属于经济法的范畴，这些法律调整的社会本位与公司、
证券法对并购双方及股东个体利益的保护有时会产生冲突，另外，产业政策法对弱势产业和新兴产业的优惠保护政策与
反垄断法保护自由、充分和有效竞争的价值取向也产生不完全协调，所有这些不和谐的方面和因素，都需要法律之间的综合平衡。首先，必须协调好充分利用外商并购资金与我国产业自主发展及维护经济安全的关系。因此，必须尽快出台《
反垄断法》，制定《外国投资者并购境内企业法》，以这两部法律为基础建立统一、协调外国投资者并购境内企业的法律体系。其次，明确外资并购对产业发展、经济安全和社会公共利益影响的评价标准体系，使外资并购摆脱带有民族主义情绪，全民争论的泥潭，纳入司法审查的程序，才能使外交并购良性发展。再次建立统一外资并购综合审查机构,主要审查外资并购对我国产业发展、竞争环境和经济安全的影响。目前，外资并购分别由证监会审核信息披露事宜（如果被并购企业为上市公司）商务部、工商总局审查是否会造成垄断及外资企业身份变更，国资委审核国有股权转让，国家发展改革委审查是否符合产业政策并对投资项目予以核准等。此外，如果外资并购金融类企业还须获得银监会、证监会、保监会，或者人民银行、财政部的批准，手续相当繁琐。这些主管部门各行其职缺乏相互协调，要求报送的文件大多重复，审批时间过长。这不但不利于吸引外资的效率，而且难以对外资并购给经济带来的影响作出统筹考虑和综合评价。最后，我国政府对外资并购的反垄断审查较之内资并购的反垄断审查应实行“内松外紧”政策。[13]因为
反垄断法对外资并购是否会妨碍竞争，形成垄断的界定及反垄断执法均存在很大的弹性，在执法过程中我们正好利用这种弹性保护我国具有比较优势和战略意义的重要产业，维护经济安全，走自主发展的经济道路。
