行政应急管理体制的内涵辨析
戚建刚
【摘要】行政应急管理体制的科学内涵的基本构造应由应急性行政机关、应急性行政权力和应急性运行机制所组成。在与战争、动员和戒严等紧急状态体制以及政府常态管理体制的比较中，它体现出这样一些特点：（1）行政机关为主导；（2）旨在应对突发公共事件；（3） 应急性行政权力的强度将增强；（4）应急性行政权力所需要遵循的程序则简化；（5）公民权利将适度克减；（6）存续时间具有暂时性。
【关键词】行政应急管理体制；基本构造；紧急状态体制；常态管理体制
【全文】
协调、高效和规范的行政应急管理体制之建设，已经成为我国中央及地方各级政府的一项战略任务。然而，笔者不无遗憾地发现，理论界对于何为行政应急管理体制——作为行政应急管理体制建设的前提问题——的认识，依然存在不少值得商榷的地方。如有的学者认为应急管理的体制是与应急管理的运作机制相并列的概念，模糊了应急管理体制的科学内涵。①也有学者将应急管理体制的建构主要视为是政府机构的设置，裁剪了应急管理体制的丰富内涵，②从而对实践造成了负面影响。鉴于此，本文试图重新厘定行政应急管理体制的科学内涵，以期深化人们对该问题的认识并对实践有所裨益。笔者认为全面揭示行政应急管理体制的科学内涵应当从三个向度入手：第一，分析它的基本构造；第二，与战争体制、动员体制等紧急状态体制相区别；第三，与政府的常态管理体制相区别。
一、行政应急管理体制的基本构造
从形式逻辑上讲，由于行政应急管理体制是行政管理体制的下属概念，而行政管理体制是体制的下属概念，因而，揭示行政应急管理体制的基本构造必须从“体制”和“行政管理体制”这两个基本概念的内涵入手。何为体制？根据《辞海》的定义，它是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等几个方面的本文的项目基金：北京市社科基金规划项目，批准号：06BDFX0009。总称。①而《现代汉语词典》的定义则是“国家机关、企业、事业单位等的组织制度。”②据此，体制是特定主体内部的组织制度。那么何为行政管理体制？学界的主流观点认为，它是政府的机构设置、职能配置、与职能相应的事务管理制度及权力运行机制的总称。③据此，行政管理体制是由机构、职能与运行机制等要素所构成的。笔者认为，根据行政应急管理体制的上述两个上位概念的基本含义，可将其界定为由应急性机关、应急性权力和应急性机制所组织的制度体系。这三个要素即是行政应急管理体制的基本构造。
应急性行政机关指具有行政主体资格，根据国家
宪法、法律、法规或规章处置突发公共事件，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类突发公共事件中，依法享有并行使的各类抽象的或具体的职权和职责。如发布紧急命令、制定应急性法规或实施应急行政征用或征收等。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置突发公共事件，从而恢复社会正常秩序的机理。如应急响应机制、预警机制、信息公开机制等等。
