Y大学城规划编制中公众参与的缺失，或者说参与的不充分，使得公众参与本身的功能无法发挥。使得原本可能可以做的更科学合理的规划成为纠纷的缘起；使得原本在规划编制阶段即可消弭的利益冲突在规划实施过程中总爆发。这也可能加深公众对政府机关的不信任，加之相关救济路径的缺失，使得利益关系人的合法权益无法得到切实有效保障。
　　四、规制公共利益的判断——困境与希望（代结语）
　　公众参与已然成为规制公共利益界定的过程性力量，西方城市规划路径的发展形成的理念与制度为我国城市规划领域内如何保障实现公共利益提供了极好的借鉴。但是，我们不能将问题看作是答案，因为当公众参与到城市规划中来的时候，一个现实的困境是：当政府利益与公共利益表现一致时，公众的意愿就会通过制度内外的渠道得以通畅的表达，并且为决策所接纳；而一旦政府利益与公共利益冲突时，基于自我利益的考虑，政府可能利用各种手段阻止公众参与、表达意见，包括提高参与成本，设置参与障碍等，或者将公众参与形式化，有如Amstein S提出的阶梯理论所述，参与可能仅仅体现为一种象征主义，对于参与者的意见，政府机关可以采纳，也可以不予采纳。也就是说，意见的表达是一种机制，决策的作出又是另一种机制。公众基于利益基础提出的意见如何参与到由理应居于中立、公正地位但又不得不有利益偏向的行政机关所主持的城市规划过程，是一个不得不面对的难题。[13]
　　不过，公众参与毕竟具有历史性，它的发展建设是个历史的过程。[14]可以看到我们的公众参与，在广度和深度上正在不断的加大，这是一个渐进的过程。从深层次上讲，需要理念和社会形态的转变，因为现代西方社会公众参与及其合法性不是单纯通过自上而下的法律规定促成的，而是社会普遍的民主参与观念，足够的社会的开放性和自下而上的社会运动的混合产物，[15]而这一过程必然是渐进的。只有当所有的社会利益团体——包括地方政府、私人公司、邻里和社区非盈利组织——之间建立起一种规划和决策的联合机制，市民的意见才将起到真正的作用。[16]我们要做的就是坚持将非规则的因素源源不断地纳入到现有的规则当中，这是一个积累的过程。
　　
【注释】作者单位：上海交通大学法学院。
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