（二）以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题
　　公共利益的相对性表明，个体利益先于公共利益而存在，公共利益是实现个体利益的规则。从个体层面上看，利益的表达与每个个体分别据有的独特的分立的知识有关，那么在社会层面上，公共利益之可能则需要集结、全面掌握个体据有的分立的知识。这就要求有一个利益表达的机制去集结个体的知识。当传统上依赖中立的行政机关来收集上述知识的行政模式无法适应于诸如城市规划等积极行政时，路径的再选择已成必然。
　　并且，一旦存在涉入了行政机关的偏私的可能时（逆中立），从法理上看行政机关就不应当再具体介入到公共利益的判断之中。然而，基于城市规划的性质使然，以及可行的替代方案的缺失，在目前的状态下只能“漠视”城市规划中的“逆中立”现象。一个可得选择的解决路径是重新定位行政机关的角色，将行政机关作为城市规划的“当事人”与其它当事人一起纳入到规划行政的过程之中。也就是说，通过公众参与不仅将相对人的利益引入到公共利益的规则之中，亦同时把行政机关的利益考虑引入其中，从而补强城市规划中公共利益判断的正当基础。从这个意义上说，在城市规划编制过程中，将公众参与规则融入到公共利益规则中，建立起独特的城市规划公众参与制度，即将传统的听取意见是一种机制、决策是另一种机制的公众参与模式转换到将行政机关作为一个个体利益代表者为特点的公共参与模式上来。只有这样，公共参与方才赋予城市规划以必要与确当。
　　（三）公众参与的功能分析
　　利益多元化社会条件下，基于个人对利益的思考具有个别性，对利益的追求具有单逐性，因此必须从观念和体制上承认利益的多样性，价值的多元性乃至民主的多维性；否则，可能会反过来塑造人的逆叛人格。当然，更重要的还应当在法制的框架内容许其表达上述利益诉求、价值理念和民主思想。表现在城市规划领域，倡导规划（Advocacy Planning）的代表人物P.Davidoff曾指出，在多元化的社会，规划没有一个完整的、明确的公共利益，只有不同的“特别利益”。也就是说，规划参与者被认为是特别利益的代表者，公开为自己的立场进行论争。[8] 进而通过充分的公共意思沟通，寻求符合多数价值理念的具体的公共利益。[9]
　　公众参与对城市规划中公共利益形成的功能，归纳起来主要是：⑴对于政府机关，一方面，公众参与可以提供充分的信息，尤其是行政机关作为个体利益代表者参与信息的交换，可以改变传统上行政机关对信息的垄断而形成的信息不对称难题；另一方面，尽管囿于制度局限，对于参与者的意见，政府机关可以采纳，也可以不予采纳，但是公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。[10]更何况，公共参与的社会性——团体性和地域性，增强了行政相对人与行政机关博弈的能力。⑵作为技术代表的专家，以其学识作为参与的基础，基于中立的地位为城市规划决策提供学识参考，使规划更具科学性和合理性；同时，在与一般公众相互讨论和辩论过程中，一般公众的意见往往给专业认识以很好的启发。⑶知情权、参与权、监督权是公众参与的基础。通过意见表达，可以使相关事实更明晰；以此为相互协调和妥协的平台，迅速化解纠纷，并且有助于从心理层面上和行动层面上解决争执，因为法律程序的诸多内容有时虽然无助于判决的准确但却有助于解决争执；[11]增强对公共决策体系的认同与支持，增强公共政策的整合能力，减少决策执行阻力。甚至通过提供意见表达的途径，可以缓解部分公众的逆反心理。凡此种种都无不在于协调利益冲突，获得最大可能实现的合理与科学，以及规范可能产生的权力滥用。

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