在我国目前的法律体系下，政府可能借助尚未完善的制度使自己既是一个利益分配规则的制定者又是利益分配的受益者。在这样的状况下，如何保障一项城市规划符合公共利益是很值得怀疑的。如何对存在利益偏好的行政在界定公共利益时所具有的裁量空间进行压缩和规范是面临的最大的问题；而在现有制度框架下，基于行政在公共利益界定过程中的决定性地位，一旦无法对之进行规范，公共利益难免不会被权力所捕获，成为权力利益篡取的合法性工具。
　　二、以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题
　　（一）公共利益应当是什么？
　　面对城市规划中公共利益如何可能的诘问，有必要探讨公共利益应当是什么这个比较基础但非常棘手的问题。从事实和规范层面上说，公共利益的存在与必要是没有争议的。不过对于公共利益是绝对的还是相对的仍不乏争议。如果承认公共利益是绝对存在的，那么，公共利益有可能侵害个体利益就成了一个假命题。我们很难肯定公共利益对个体利益的侵害是不存在的这种假设。而对其相对性的肯认又使得公共利益在定义上备受争议。在法学史上，人们对其所作定义不计其数。按照美国学者Sorauf教授的总结大致有五种比较典型的定义，包括公共利益是共同拥有的价值(commonly-held value)、是一种明智(wise)或者优越(superior)的利益、是一种道德需要(moral imperative)、是利益的平衡(a Balance of Interests)及是不可定义的(the public interest undefined)。[5]从上述各具千秋的定义看来，并不容易从抽象的高度来概括公共利益，纵使立法者希望对“公共利益”下一个定义式的规定，亦是为一种奢望，因为作为一种为取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题。[6]
　　在概念或内容视角的定义无法深入的情况下，有必要转换公共利益定义的进路。从功能上看，公共利益概念的形成是以利益多元化为前提的，因为只有在利益不一致且政策制定是必需的情况下，公共利益方有存在的必要。因此，公共利益不是脱离个体利益而在先存在的，而是基于多元利益流变，需要在上述利益之间进行取舍、平衡而生成的一种规则或程序。也就是说功能视角上公共利益是作为一种规则或程序存在的，它蕴涵着对政策决定过程中相互竞争的诸价值和利益的衡量。[7] 当公共利益被恰当的定义为是一种程序时，它表明：1、任何一方个体利益都不能宣称代表公共利益和整个社会的利益。任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益、满足特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不可以成为社会的普遍利益，因而不是真正的公共利益。2、公共利益本身不是实体的，而是程序的。公共利益实质是一种规则，是一种协调个体利益的规则；从实体上来定义公共利益从一定意义上说是一个伪命题。正如Sorauf 所述“公共利益不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程之中”。

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