二、司法解释的突破和遗留的空白
尽管立法对此是不一致、不明确的，但是司法解释又是怎样规定的呢？
最高法院在1997年的一个有关行政赔偿的司法解释中， 专门对于《
国家赔偿法》有关行政赔偿范围规定中造成损害的“其他违法行为”（也就是我们前面提到的“造成”）进行了解释，按照这个解释，此处的“其他违法行为”，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。这里，把“违反行政职责的行为”作为了造成损害的其他违法行为之一种，也就是把怠于履行行政职责行为列入了行政机关“行使职权”“造成”损害的“其他违法行为”的范围。这种扩大解释的做法，表露出最高法院的意图：行政赔偿范围中的行政行为，不仅有作为行政行为，也有怠于履行职责行为。四年后，最高法院在给四川省高级法院的一个批复中更加明确的指出：由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。从这两个司法解释中，我们可以看出这样几点：其一，行政机关违反行政职责的行为，属于行政赔偿范围的行为。这种违反行政职责的行为，虽然在概念上或理论上应当可以包含行政机关积极的超越职责权限的作为行为，也可以包含行政机关消极的不履行或怠于履行职责的行为。但是，在制度规定层面，仍然有不明确之嫌。而在其后的司法解释中，这个问题得到了明确的解释，即不履行法定职责的行为，确属行政赔偿范围无疑。其二，司法解释对行政赔偿的规定，实际上是扩大解释了《
国家赔偿法》有关“行使职权”行为的范围和形式，把不行使职权或怠于行使职权的不作为行为也划入了“行使职权”行为的范围，使得《
国家赔偿法》的规定，向着《
宪法》和《
行政诉讼法》的规定靠拢和一致起来。人们愿意看到这种结果的心态，使得这些超出司法解释权限的司法解释没有受到人们的质疑和反对。其三、抛开所有疑问不论，即使我们承认司法解释已经将全部的怠于履行职责行为纳入了国家赔偿的范围，但仍然也只是怠于履行行政职责行为而已，其中，从来没有涉及到过国家赔偿的另外两部分：刑事赔偿中的怠于履行职责和非刑事司法赔偿中的怠于履行职责，即刑事不作为和非刑事司法不作为行为。
