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政府信息公开研究

  紧随其后,日本也制定了信息公开法。日本一直是秘密主义严重的国家,行政机关及其公务员总是想方设法隐匿政府文件,国民对此反应强烈。1971年的美国越南秘密电文泄露事件、1972年日本外务省的机密泄露事件、1972年田中首相的金库问题、1976洛克希德飞机公司行贿事件等,使得制定信息公开法的呼声日益高涨。这样,从20世纪70年代起,日本学界开始了关于制定信息公开法的研究、讨论,日本政府也在社会舆论的压力下,开始研讨信息公开法的制定,最终于1998年3月27日将《信息公开法案》提交国会审议。国会于1999年《月7日通过了《关于行政机关所保有之信息公开的法律》(一般简称为《信息公开法》)。在日本,地方公共团体的/信息公开条例0一直走在国家立法的前列,至1997年4月,绝大部分都道府县都制定了各自的信息公开条例。在《信息公开法》公布之前,信息公开条例是广大公民请求公开、获取政府资料的重要依据。日本的信息公开法由于自民党的反对,未能明确确认公民的“知情权”,而是规定政府具有“说明责任”,受到日本各界的批判。而公开的对象也仅限于行政机关,不含国会、法院、特殊法人等。虽然日本的信息公开法由于种种原因未能达到人们预期的程度,但从该法规定了情报公开请求权和相对严格地限定了不公开信息的类型以及确立了司法救济手段等方面看,仍被认为对于促进公民参与政事、监督政府、促进日本的行政改革等具有重大意义[11],被认为是对日本政治而言极为重要的试金石。
  观察上述各国制定信息公开法的情况,我们不难发现当前信息公开立法呈现出以下趋势:
  (一)保障公民的知情权,增强政府活动的透明性。各国的信息公开法,囿于各自国情,在具体规定上是有差别的,但其出发点却是一致的,那就是要保障公民的知情权。各国法例都规定了公民的知情权,或从另一个角度上规定了政府机关的“告知”义务或是“说明”义务,这就大大促进了政府活动的透明度,使得公众更容易去监督自己的政府,更能保障公众对政治活动的参与。虽然各国情报公开法中均有关于公开之“例外”的规定,即准许不公开信息的规定,并且可以想见这种规定极可能成为政府机关隐匿信息、拒绝公开的口实,但是“情报信息公开请求权”的确立,以及将司法审查作为对不公开决定的监督手段,已使知情权由抽象走向了具体。知情权的确立,必然使“以公开为原则,不公开为例外”的信息公开制度,变得更加实在、具体,使得政府与公众的沟通、公民的参政以及对政府的监督更具实效。
  (二)公开范围日益扩大,对不公开信息定有极为严格的限制条件。确认了公民一般意义上的知情权,确认了公开的原则,公开的范围也必然趋于扩大。首先,公开的请求权人不再限于直接的利害关系人,而是扩大至“任何人”;其次,公开的对象遍及所有的行政机关,甚至包括立法机关、司法机关以及行使一定行政职能的社会团体;再者,公开的内容涉及几乎所有的公共事务,而且仍有不断扩大的趋势,而不公开的内容则越来越少,日渐萎缩。不公开情报受到极严格的限制,各国均对不公开情报以明文列举的方式加以限定,除此之外的均是应当公开的,这一改过去由政府机关自由决定是否公开、公开什么的做法,政府机关对不公开的裁量权被限制在非常有限的范围之内。并且,“不公开”并非“绝对不公开”或者“不得公开”,而是“可以不公开”,因为情报公开法不是保密法,其对不公开的规定仅仅是在考虑公共利益与其他利益相权衡之基础上,允许免除行政机关的公开义务而已。而且,不公开的决定最终还须接受司法机关的最终审查。
  (三)注意协调情报公开与个人隐私、商业秘密、国家秘密等的关系。虽然情报公开法以公开为原则,但很多事项由于其特殊性,如果不适当地公开反倒会产生负面影响,妨碍公共行政的顺利实施,甚至侵害到其他个人或者团体的利益。所以,情报公开更需要研究如何协调公开与保守国家秘密、维护国家安全以及与保护个人隐私、维护企业秘密等的关系。从各国立法例看,对不公开情报的限定均是从协调公开与不公开的矛盾入手的,也都无一例外地采取明确规定不公开情报范围以界定公开与不公开界线的做法。应该看到,不公开情报的范围大小,决定着情报公开的程度,所以,这一部分是争论的焦点,也是立法中的难点,当然也是衡量立法是否成功的重要标准。


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