解读之三：裁决是对征地补偿争议的行政复议
这种观点认为，《实施条例》第二十五条中关于征地补偿安置程序的具体规定，综合该条三款内容的前后逻辑关系和相关法律制度来理解，这里规定的补偿标准争议，似与有关补偿标准的立法规范及抽象行政行为的争议无关，而是指有关市县政府征地补偿安置方案对相对人确定的具体补偿数额。不服这种补偿标准的争议，显然是对具体行政行为不服的行政争议。根据我国的法律救济制度，对具体行政行为引起的争议，应当通过行政复议和行政诉讼的渠道解决。其中，上级行政机关依据相对人申请对具体行政行为进行的审查裁决，性质上就是行政复议。因此，《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议的裁决程序，就是行政复议程序。至于该条规定的协调，并不是正式的法律救济机制，不应当影响相对人依法申请行政复议或者行政诉讼的权利。此外，《实施条例》第二十五条中虽未规定征地安置争议的处理程序，相对人依法也可以就这类行政争议直接申请行政复议或者提起行政诉讼。强令相对人放弃法律救济权利，而去接受行政机关以“裁决”为名实施的第二次行政执法，是没有法律依据的。
这种观点符合我国的法律制度，有利于依法及时化解征地补偿安置争议。但是，由于《实施条例》第二十五条的表述确实存在不够清晰之处，因此对诸如“裁决”为什么应当适用行政复议程序之类的问题，还需要寻求进一步的论据。
三、征地补偿安置争议处理的应然路径思考
如前文所述，征地补偿安置争议，是被征地的农民和集体经济组织不服被征土地所在地的市县政府批准的征地补偿安置方案所引发的争议。这是一类典型的因具体行政行为引起的行政争议。按照我国《
行政复议法》和《
行政诉讼法》的规定，行政争议应当通过行政复议和行政诉讼的法律救济机制处理，不存在对具体行政行为通过二次执法进行处理的纠纷解决机制。征地补偿安置争议作为一种行政争议，其处理路径也不应例外。
那么，是否如有的部门所解读的，《实施条例》对征地补偿安置争议作了与法律不一致的处理路径？其实，只要关注一下《实施条例》出台时的法律背景，即使将补偿标准争议理解为征地补偿安置争议，也会发现把裁决理解为二次执法其实在法律上和法理上都不能成立。至于裁决之前的协调，则根本上不构成一项法律救济机制［6］，而裁决则完全可以理解为行政复议的性质。
笔者之所以得出这样的结论，不仅基于我国法律救济制度的规定，还基于以下理由：
第一，从总体制度框架上看，我国行政复议是对行政系统内部自我纠正错误的法律制度的概括，公民不服具体行政行为申请上级行政机关审查裁决的活动，无论是单行法律法规如何表述，性质上都属于行政复议，而不应当作其他理解。这有建国以来许多行政法律法规的规定作为例证［7］。
第二，用语选择上看，《实施条例》对有关行政争议所使用的“裁决”一词，正是当时行政复议的同义表述。《实施条例》制定于1998年，正处于国务院《
行政复议条例》施行期间，《
行政复议条例》将“行政复议”与“裁决”是作为同一概念加以使用的。《
行政复议条例》第
四条明确规定：“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该条例其他条文还多次出现行政复议机关对行政复议事项作出裁决的表述。
第三，从裁决机关看，《实施条例》规定的裁决机关符合当时《
行政复议条例》的规定。《实施条例》规定由国务院和省作为裁决机关，这与现行《
行政复议法》关于“上一级行政机关管辖原则”不尽一致，但是这一规定却与当时的《
行政复议条例》保持一致，因为《
行政复议条例》认可单行法律、法规对行政复议管辖所作的具体规定［8］。当然，将裁决界定为行政复议，在《
行政复议法》施行后，根据该法第
四十一条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定精神，征地补偿安置争议的行政复议机关需要《
行政复议法》的有关规定作出相应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，不再由中央政府作为这类案件的行政复议机关。
