当前“红头文件”存在的问题，姜明安认为基本可以用两个字表述：“乱”和“滥”。制定主体乱，调整范围乱，制定程序乱；为行政机关滥设权力、管理手段和强制措施等，为行政相对人滥设义务、处罚等。还有的行政机关把“红头文件”当作自己的“隐性权力资源”，文件制定后不公开，锁在抽屉里自行掌握，以达到“民可使由之，不可使知之”而滥用权力的目的。
缘何不断上演
缺乏法律规范，缺少有效监督
问题“红头文件”为何不断上演？姜明安分析至少有“两缺”：
首先，对“红头文件”缺乏法律规范。
行政法规和规章属行政立法，《
立法法》、《
行政法规制定程序条例》、《
规章制定程序条例》对其制定权限、调整范围和程序予以严格的规范。如须经相应会议通过，行政首长签署，通过政府公报和有关报刊向全社会公布等，故其质量相对较高。而对规章以下的规范性文件，即“红头文件”，我国至今没有相应的法律对之加以规范，故质量难以保障。
其次，对“红头文件”缺少有效监督。
根据现行
行政诉讼法，我国只有拘留、罚款等具体行政行为可诉，而行政法规、规章和“红头文件”等抽象行政行为则都不可诉。行政法规、规章不可诉，尚可受到人大常委会、国务院法制部门等的一定监督；“红头文件”所受的监督，反而更少。故制定者们有时就会无所畏惧，恣意妄为。
损害带有“普遍性”
不仅损害众多人的利益，而且会导致连续不断的诉讼
和具体行政行为相比，“红头文件”这种抽象行政行为违法，危害更大。“对国家、社会公益及公民、法人和其他组织造成损害的范围会更大，导致的是‘普遍性’损害，会影响不特定群体的利益。”姜明安说。
他用一个违法罚款的具体行政行为和一个乱收费的“红头文件”作比较。前者侵害的是一个或几个人的合法权益，后者侵害的是一个地区乃至全国的某一群体甚至全体人的合法权益。对前者，被罚人可以到法院起诉；对后者，相对人不能直接起诉。
即使“红头文件”实施后形成乱收费的具体行政行为，相对人也只能起诉乱收费行为。法院明知该“红头文件”违法，却不能撤销。
