第一，行政行为具有可撤销的情形
行政行为具有违法情形，依法应当予以撤销，因此是属于法律上的可撤销行为。比如，行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等方面的瑕疵。如果不考虑其他情况，救济机关对该行政行为就应作出撤销的裁决。
第二，撤销行政行为会给公共利益带来重大损失
因为对行政行为依法作出处理，即予以撤销，将会损及公共利益，而公共利益又是个人利益的延伸，因此需要顾及。这就在救济过程中需要对个人利益和公共利益进行权衡。权衡的结果一般有三类：一是对公共利益没有损害，甚至有益；二是对公共利益有损害，但是损害轻微，不构成重大损失；三是损害严重，达到重大的程度。只有第三类情形才是适用情况判决制度的条件。还应当注意的是，对公共利益的损失尽管只是撤销的结果，对于未撤销之时只是将来的状况，但是这种结果不是想象的，而是现实的，即一旦撤销，就会发生公共利益的损害。不能将公共利益的损害理解为撤销与公共利益有某种关联。为了保证情况判决的公正性，令相对人信服，公共利益带来的重大损失应当是常人可以预见的，即要符合“重大明显”的特征。救济机关的裁决也应当对重大损失状况予以描述。
第三，必须给予相对人替代救济措施
适用情况判决制度，虽不撤销违法的行政行为，但是也不应听任相对人承担行政行为违法的后果，而应当通过替代措施弥补相对人因此造成的损失。因此，救济机关的裁决结论不应是对违法行政行为的维持，而是确认被诉具体行政行为违法，同时责令行政机关对受违法行为侵害的相对人采取补救措施，或者给予相应的赔偿。
四、我国行政行为法律效力变动理论和制度的缺陷及其弥补
（一）概述
我国学界早就开始涉及行政行为法律效力变动理论的研究，但从内容看，有一个不断发展完善的过程，且没有形成统一的主流认识。早期，曾有“行政行为是行政法律行为的简称”，“行政行为一经作出，就具有法律效力”的提法，这就在根本上否定了行政行为实质违法的可能性，把行政行为推定的公定力等同于实质的有效性。这种理论目前已经受到广泛批评，但是对立法实践的影响至今犹在。由于对公定力绝对化的反思，上世纪九十年代前后学者逐渐提出“无效行政行为”的概念，区分行政行为的存在和行政行为实质合法有效之间的不同。比较典型的观点认为：“行政行为的法律要素，在于强调行政主体要为自已的行为承担法律责任，关于这种行为是否合法，则不影响行政行为的存在”；“如果行政行为具备下述情形，行政相对方可视之为无效行政行为：（l）行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；（2）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为；（3）行政主体受胁迫做出的行政行为；（4）行政行为的实施将导致犯罪，行政相对方有权抵制而不予执行；（5）不可能实施的行政行为。” ［51］但对于无效行政行为的处理，仍普遍借助于行政行为的撤销制度，认为不论行政行为瑕疵的大小轻重，均可采用撤销手段。近年来，虽有学者主张仿照欧陆国家建立无效确认制度，但是对于行政行为无效的理解各有不同，因而方案相异，有的过于偏激，难于施行。
在立法实践中，我国一些法律、法规对行政行为法律效力的变动有所规定的不在少数。特别是一些变动限制的进步观念，也能在有关规范中觅得踪影。比如，
立法法第
84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”学者认为所体现的就是信赖保护原则。此外，司法解释也根据最新的理论发展作了一些很有新意但也颇有争论的规定。比如，情况判决制度就是最高法院关于执行
行政诉讼法的解释所确立的。该司法解释第58条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的.依法判决承担赔偿责任。”此时引入这一制度是否妥当，不是不可商榷，但是由于这一规定对行政主体一方略显倾斜，因此未遭强力反弹，实施状况尚属良好。
从理论和立法实践的总体发展状况看，实践落后于理论比较明显，而且不同立法之间相互脱节的情况也不少见。下文中，笔者将主要就有关行政行为法律效力变动制度中问题比较突出的两个方面，择要在此分析。
（二）有关行政行为无效制度的规定难以操作
受到学界行政行为无效制度研究的一定影响，近十年来，法律当中明显以“无效”界性行政行为法律效力的事例开始出现，同时也有从相对人抵抗权角度进行的规定。直接提及“无效”字眼的立法例，较早的当数
行政处罚法，第
3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。”后又有
土地管理法规定越权和无权主体所作的土地审批行为无效。特别应当提及的是，国务院制定的《
规章制定程序条例》第
2条第2款规定：“违反本条例规定制定的规章无效”，这是针对抽象行政行为提出无效标准的罕见做法。
法律、法规和其他行政规范性文件从相对人抵抗权角度界定行政行为效力的规定更多。比如，
行政处罚法第
49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”第56条规定：“行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。
全民所有制工业企业法第
33条规定：“企业有权拒绝任何机关和单位向企业摊派人力、物力、财力。除法律法规另有规定外，任何机关和单位以任何方式要求企业提供财力、物力、人力的，都属于摊派。”
农业法第
18条、第
19条、国务院《
禁止向企业摊派暂行条例》第
2条、第
13条也有类似规定。从上述规定的行政行为所涉及的情形看，一是行政机关缺乏法律依据，超越法律权限；二是严惩违反法律规定的条件和程序。这些瑕疵都是显而易见的，符合行政行为无效理论的“重大明显说”，可以认为所指称的行政行为都属于实质上不具有效性的行政行为。
