1．概述
信赖保护原则的精神，发端于早期普通法的“不准翻供”原则和民法诚实信用的观念。但是信赖保护原则的正式形成，则是二战以后特定时期社会经济条件作用的结果。学界普遍认为，信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，德国对信赖保护原则的贯彻最为到位，因而该国又被称为信赖保护原则的母国。德国在一战之后，各邦行政法院在判例中将信赖保护原作为行政法的一般原则开始引用，后来联邦德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等成文法才对此加以明文规定。发展至目前，信赖保护原则已经不仅是行政法的一般原则，而演变成为德国学者公认的一项
宪法原则。信赖保护原则经欧陆其他国家、日本和我国台湾地区等地学者效仿、继承与弘扬，现己成为大陆法系行政法的一般原则。
在现代福利国家，随着行政权的空前扩张，行政权与公民权之间，从以往的消极、对立关系转变为积极、互动的新型关系。行政权广泛渗入公民的日常生活之中，加之行政行为所具有的法律效力，公民必须信任行政机关所作出的决定，并据此安排自已的生活。在这种情况下，公民基于其对行政行为的信赖而享有必须保护的利益，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会丧失殆尽。为此，必须限制随意变动行政行为法律效力的举动，哪怕是“有错必纠”也应三思。具体来讲，信赖保护原则有两层效果：其一，为保护行政相对人的信赖利益，法律保护该行政行为效力的存续状态，任何机关不得任意撤销、变更或者废止；其二，即使出于公共利益的紧迫需要并依照法律规定必须变动该行政行为效力，也应给予相对人相应的补偿。
2．信赖保护原则的适用条件
一般认为，适用信赖保护原则，应当符合以下三个条件：
（1）行政行为存在
行政行为存在，是信赖保护原则适用的基础。作为信赖保护原则适用基础的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。信赖保护原则旨在保护相对人基于对行政行为信赖所产的利益，如果没有行政行为，就不可能发生需要保护的利益，因而适用信赖保护原则并无必要。
一般认为，行政行为自完成或者成立之时起，才能承受相对人的信赖，并可因此信赖产生利益。尚在程序进行之中的不成熟行政行为，不能视为已经存在。但是，对此也有不同意见，认为“信赖保护原则必须贯穿于行政权运行的全过程，并由此形成相互衔接的运行机制，即事实认定过程中的信赖保护、行政法律规范适用中的信赖保护和行政行为变动中的信赖保护” ［45］。对此，有学者反驳称：“将信赖保护原则适用于行政权运行的每一阶段是不可取的，行政法上的信赖保护原则存在的基础应当是有效成立的行政行为，而不论该行政行为是合法还是违法，也不论该行政行为是具体还是抽象性的” ［46］。笔者赞同后一观点。
（2）信赖利益存在
已有行政行为，可能产生信赖，但是仅有行政行为，不是必然产生信赖。同时，信赖仅停留于意志，而未支配相对人的行为时，也不必然产生利益。因此，适用信赖保护原则，还必须存在信赖利益。所谓信赖利益，即相对人因对已经存在的行政行为的信赖，而对自己的生产经营活动和日常生活进行了一定的安排，这种安排已经体现了一定的利益。如果行政行为发生改变，则这些利益就会受到损害，甚至归于乌有。当然，信赖利益是实际存在的，不能是相对人个人想象的，也不能包括与信赖无关的利益。因此，信赖利益与行政行之间有因果关系。
（3）保护的必要性存在
信赖保护原则的一个渊源是民法上的诚实信用原则。因此，在适用信赖保护原则时，对是否有保护必要的判断，可以借助民法上的过错责任原则。但是从适用的具体要求看，一般情形下，应当首先推定相对人没有过错，而对其信赖利益给予保护。但是，在有证据证明相对人有过错的情况下，则根据其过错的种类和程度决定是否给予保护。如果行政行为的违法是由相对人自已的过错造成的，则不能给予信赖保护。但有的国家规定的免于保护的范围更为宽泛。比如，《联邦德国行政程序法》第 48条第2款列举规定，以下三类情形不适用信赖保护原则：（l）受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为；（2）受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为；（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。这里第三类情形，在民主法治比较健全的国家不适用信赖保护尚且可行，但是在那些缺乏民主法治传统，动辄归责于相对人的国家，恐怕不能简单地搬用。相反，笔者主张，即使相对人有过错，但是行政主体一方亦有过错的，应当根据各自过错的程度和比例适用信赖保护原则。
需要特别注意的是，个别学者提出从信赖利益与公共利益比较的角度，来确定信赖是否值得保护，并以此作为信赖保护原则适用的一项条件。多数学者不同意这一观点。笔者也持反对意见。因为信赖保护原则的宗旨是保护相对人的信赖利益，而不问信赖利益与公共利益比较的多寡。绝不能以较小的利益就可以侵犯，否则就会产生以大欺小、以公欺私的无穷恶果。如前所述，信赖保护原则作用有两种方式，一是保护行政行为法律效力存续状态的一般方式，二是变动行政行为法律效力时给予相对人财产补偿的例外方式。信赖利益与公共利益的比较，只是在选择信赖保护原则的作用方式上有一定意义，但与是否适用信赖保护原则并无关联。不适当地夸大利益比较的范围，必然使信赖保护原则遭到阉割。事实上，凡承认信赖保护原则的国家，也从无因信赖利益小于公共利益而不予保护的事例。比如，联邦德国行政程序法第49条就规定这样的内容：即使存在需要优先考虑的紧迫公共利益，仍然适用信赖保护，只是信赖保护原则作用的方式由行政行为法律效力的存续变为行政行为废除后的财产补偿。
3．信赖保护原则的具体适用
（1）行政行为的无效确认中的信赖保护
为便于操作，大陆法系国家过去对行政行为确认无效的后果，一般都持绝对无效的观点。我国也有学者认为：“因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。” ［47］但是，按照这种观点实行，使相对人的合法权益面临巨大的危险。尽管判断无效行政行为采用重大明显瑕疵说标准，但相对人出于专业知识等方面的局限，并不可能识别这类行政行为无效的状态，或者由于行政主体的强力控制，使之产生某种信赖，并基于信赖形成相应利益。对此不予保护，无助于法的安定性。因此，目前作为世界性的趋势，对行政行为的无效制度进行限制，一是持续减少其适用范围，将其原有领地逐渐交由行政行为撤销制度调整，以避免课加于相对人过多的识别义务；二是一些学者提出主张，只有在一行政行为与后续行政行为是为实现同一目的而不可分离地连续时，先行行为的无效后果才被后续行为所继承；如果无效行政行为与承继之后的行政行为各自独立，并产生法的效果，则先行行为的无效不为后续行为继承；甚至在一定条件下，无效的行政行为也可以转换为有效行政行为［48］。无效行政行为的处理转而采取撤销程序，以及部分无效行政行为向有效行政行为的转化，为信赖保护原则的适用提供了空间。
