行政行为的法律效力及其变动研究(下)
方军
【关键词】行政行为 法律效力 变动
【全文】
下篇 行政行为法律效力的变动
一、行政行为法律效力变动概述
（一）行政行为法律效力变动的概念
行政行为法律效力的变动，有形式意义上法律效力的变动和实质意义上法律效力的变动之分。形式意义上法律效力的变动，包括三类具体情形：一是，只有形式上公定力但是实质上无效的行政行为，经有权机关依照法定程序被确认本应无效的状态；二是，既具有形式上公定力又实质有效的行政行为，因有法律瑕疵经有权机关依照法定程序被消除有效性；三是，行政行为在作出以后，因客观情况的变化或者与公共利益相抵触，经有权机关依照法定程序被消除有效性。实质意义上法律效力的变动，只包括第二类、第三类情形，因为这两类情形中发生变动的行政行为都是实质上有效的。
本文所要探讨的法律效力变动，是就形式意义上法律效力的变动而言的。因为对相对人乃至整个社会而言，行政行为一旦作出，即在形式上产生公定力，对相对人产生形式上的效力。尽管相对人可以根据法律规定或者通行法理宣称某个行政行为实质上无效，但是该行为究竟是否确实处于无效的状态，仅由相对人的异议是不够的，还应当由有权机关通过符合法定形式的裁决来加以最终确认。在有权机关裁决之前，行政行为的形式公定力仍将发挥作用，这是不以个人意志为转移的事实。这种不以相对人单方的好恶的力量，是法律推定的，但不是如某些学者所声言的“假定的”，因为法律推定的效力实际存在，而假定的效力是本来不存在的东西被假装成存在。既然如此，如果只研究实质意义上法律效力的变动，显然不是全面的。至于后者，作为行政救济机关重点研究的对象，可能是比较合理的。
（二）行政行为法律效力变动的意义
行政行为一经作出，即被推定具有公定力，这是行政权存在的合理前提，也是出于对公共利益和个人私益的一体保护的必然要求，还是兼顾行政公平与行政效率的最佳选择。但是，我们又必须看到，行政行为作为人的活动，不可能拥有保证其自动符合法律的超然力量，因此尽管行政行为应当是依照法律进行的适法行为，但是并不能排除实际可能出现的违法状态。事实上，在现代行政权涉足的范围广泛、涉及的专业知识要求较高的情况下，行政行为出现一定比例的错误，完全是正常现象，这是人的能力和水平局限的具体体现。面对这样的现实，在一个行政行为成立之后，我们是否可以心安理得地不问其内容、程序上的瑕疵，而一劳永逸地承认其推定的公定力呢？回答这个问题，就是行政行为法律效力变动理论的任务，也是我们研究行政行为法律效力变动理论的意义所在。
1.行政行为法律效力变动理论，丰富了行政行为法律效力理论的内容
行政行为法律效力理论，以行政行为具有公定力作为一般规则，并由公定力派生出确定力、拘束力、执行力，四者既相互联系，分别为先列和后列之效力，同时又相互独立，各有其不同的内涵和效用。但是，大凡有一般规则，就必然有其例外，以适应调整纷繁复杂的社会关系的需要。片面地强调行政行为法律效力的绝对性，反而易使相对人权益陷入不安定状态，也不符合现代民主法治实践所提出的依法行政要求。实行依法行政，是从本质上而不是仅从形式上要求行政行为的适法、妥当。为此，行政行为法律效力变动的理论，在实现实质法治与稳定行政法律关系之间提供了一个必不可少的平衡点，使行政行为法律效力理论更为丰富、合理、可行。
2.行政行为法律效力变动理论，为相对人寻求法律救济提供了空间
行政行为一经作出，既是有效的，但是又是可以异议的，这种异议经由一定的渠道和程序将对行政行为加以逐个甄别，剔除其中实质无效或者违法失当的部分，从而使行政行为的形式效力与实质效力最大限度地达成一致，这是行政行为法律效力变动理论的重要内容。据此，行政行为作出之后，相对人在规定期限内可以按照规定程序申请行政复议或者提起行政诉讼，与行政主体对簿公堂，从而获得维护自己的合法权益的充分机会。对于因客观情况不允许继续存在的行政行为，也可以根据行政行为法律效力变动理论得到适当的处理，以妥善地处理相对人个人私益与公共利益二者的关系。这无疑会增强相对人对于行政主体的信任，促进行政主体与相对人之间的良好互动。
二、行政行为法律效力变动的方式
（一）行政行为的无效确认
1．概念
行政行为的无效确认，是指有权机关依职权或者依相对人申请，对根据法律规定或者司法判例认定不具有实质有效性的行政行为，以裁决形式明确宣示该行政行为处于无效状态，从而消除其形式上公定力的行为。
在概念上，行政行为的无效确认，不同于行政行为的无效。前者是一种有权机关的一种行为，是对相对人进行的一种法律救济措施；后者是一种状态。作为状态上的范畴，行政行为的无效有多重含义，本文只就其广义和狭义两个方面进行分析。广义上行政行为的无效，既包括行政行为自始不生效力，也包括行政行为生效后因撤销、变更或者废止而失去本来已经产生的效力。与广义上行政行为的无效相对应的概念，是行政行为的有效。狭义上行政行为的无效，是大陆法律行政法理论上的特有概念，是指行政行为在作出之时因存在重大、明显的违法情形，而被法律或者司法判例规定不具有实质有效性的状况。与狭义上行政行为的无效相对应的概念，是行政行为的可撤销，即行政行为虽然产生效力，但因欠缺合法有效要件，一旦相对人诉诸有权机关，可以依法定程序撤销该行政行为的状况。本文所论及的行政行为的无效，以及无效的行政行为，如无特别说明，仅指狭义上的概念。
有学者认为，“对于无效的行政行为，因其自始不生效力，相对人和其他利害关系人可以自行判断，可以置之不理，也可随时请求有关机关确认其无效，有权机关也可以随时确认其无效”。［42］此见解其实不妥，不仅与行政行为公定力理论多有抵触，而且在实际当中也行之难通。其一，从行政主体的立场看，即使是事后被有权机关认定为无效的行政行为，作出机关也不会一边以意思表示完成该行为，一边宣示该行为为无效的行政行为。相反，行政主体总会声言所作的行政行为均为合法有效的行政行为（如果行政主体出于私利或者打击报复故意作出无效的行政行为，那就更不会公开作这样的宣示）。这时，即使相对人指责行政行为是无效的，在有关机关作出确认以前，该行政行为恐怕还是在形式上与其他行为具有同样的公定力，而不能听由相对人单方面的主观判断确定一个行政行为有效还是无效。否则，所有的行政行为都有可能被某一个或者某几个相对人认为无效，行政秩序岂不丧失殆尽？因此，“相对人和其他利害关系人可以自行判断”一说，恐无实践之可能。其二，从行政权优益性角度而言，行政行为一经作出，行政主体有优先实现其内容的权力。只要有权机关未确认其无效，则行政主体按照自己对该行政行为属于有效的理解，可以依法强制执行行政行为。这种后果，不是靠相对人和其他利害关系人自行判断就可以避免的，置之不理更不是上方良策。实际生活中，许多乱收费、乱罚款、乱集资的行为，按照国外的通行标准判断，恐怕都在无效的行政行为之列，又有那个行为是相对人可以通过自行判断或者置之不理而否认其效力的？
综上可以看出，无论行政行为的无效标准是法定的还是例行的，行政行为的无效作为行政行为的一种实质状态，其确认都是有权机关的公法行为，而不是相对人的单方判断。因此，笔者将行政行为的无效确认作为行政行为法律效力变动的一种形式。
