第三部门的兴起,填补了政府公共管理和服务上的很多缺失,同时也为行政目标的实现提供了多样化的手段和路径。现在比较时髦的民营化(privatisation)、公私合作(public-private partnership)以及外包(contracting-out)等,都与第三部门有着千丝万缕的联系,也成为一种新型的实现行政目标手段,被政府越来越多地倚重。
民营化(privatisation)可界定为更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需要。[24] 它是公共服务职能从公共领域(public sector)转移到私人领域(private sector),发生的领域要比第三部门所在的社会领域为宽,跨向了经济领域。主要采取两种方式:一种是行政组织的私法化,另外一种是通过委托、外包把行政任务交给民间组织去办理。外包(contracting out)则与行政契约密切地联系在一起,是通过签订契约的方式将某些公共服务功能转移给相对人来承担。第三部门的出现与繁荣,为上述改革提供了承接的基础,成为政府执行行政政策的工具。
正如有学者观察到的,第三部门执行公共政策过程中,“也日益习惯接受政府的委托或补助,使得政府资金成了许多非营利组织重要的收入来源,此时,原本相互独立的政府和非营利部门,已发展成相互依赖的新关系,也就是所谓的公私协力(public-private partnership)关系,然而,公私之间的界限也逐渐变得模糊不清,从而衍生出一些争议性议题。”[25] 主要是责任问题,也就是由第三部门执行公共政策、提供公共服务,其与行政机关之间、相对人之间将形成怎样的责任关系呢?按照Koppell的说法,这涉及到透明度(transparency)、义务(liability)、控制能力(controllability)、责任感(responsibility)和回应性(responsiveness)。
2、对行政法的研究视角会产生冲击,进一步扩大行政法的研究疆域
随着第三部门的崛起,以及对公法领域的影响日益扩大,我们不禁要问:行政机关、行政权还会是行政法关注的惟一对象、惟一视角吗?我们通常从法律法规授权的组织角度去归纳和认识第三部门,这种视角无疑是以行政权为探寻基准的。所以,法律法规授权的组织有时是包含在“行政机关”的概念里。[26] 也就是说,尽管其不是组织形式意义上的行政机关,但却属于事实上行使行政权的“行政机关”。但在我看来,这样的视角其实是有问题的。
从第三部门的发展趋势看,基于自治而实施的公共治理将越来越占有主导性地位。因此,用行政权来统和、解释第三部门的治理权(或者说是公共权力的一种来源),是不全面、不准确的。而且,这种“行政权”的狭隘视野也无法解决第三部门在行使治理权过程(非行政授权或委托)中产生的其他争议,反而引发更多认识上的混乱。
那么,对于第三部门涉及着类似于行政管理和行政权的公共治理和治理权,是否应当引入公法因素的规范?由此产生的纠纷是否应循行政救济途径解决?在我看来,公共行政恐怕不再仅仅是国家意志决定的问题,而是从根本上取决于对相对人基本权利保障是否必需。对第三部门的公共治理活动,公法规范显然比私法更能够妥善地保护成员的利益。带着对这些问题的关注,行政法学自然会进一步调整姿态,将核心由“行政权”转向“公共权力”,真正从实质意义上去关注公共行政领域发生的法律问题。
3、在进一步拉张行政法视野的同时,会对行政法结构进行重构
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