正当法律程序并非只具有消极的控权作用,通过正当法律程序所搭建起来的对质、交流、沟通的平台,有助于将公民纳入政府行为的过程中来,增强公民在公共行政中的主体地位,发挥公民在公共行政中的作用,以减少政府与公民之间的隔膜、冲突和对抗,增进双方的了解、信任与合作,这既有利于政府管理目标的实现,又有利于公民权利的实现与利益的增进,从而形成一个互动的态势和双赢的结果。
四、设定责任与救济机制
政府在保护私有财产权的过程中享有职权和职责,与此相对应,就必须为政府设定相应的法律责任,做到权责一致。“权力受其本性使然,一旦脱离了责任的规制,就注定会恣意妄为,践踏人间正义。如果权力是烈马,责任制度就是不可缺少的龙头。”[23]在现代民主法治社会中,权力与责任是同一事物的两个方面,没有无责任的权力,也没有无权力的责任。只有将职权的行使与职责的履行置于责任的状态之下,才能促使职权的合法公正行使、职责的正确及时履行,也才能促使政府对私有财产权的保护不变形走样而收到预期的效果。这具体要求:第一,法律赋予政府一项职权与职责时,必须同时设定相应的责任,做到责任法定。第二,责任的轻重要与职权及职责的大小相适应、相均衡,做到权责相当。第三,设立一套追究责任的制度与机制,以及时有效地追究责任,做到有责必究。
财产权与救济是紧密相连的,救济是法律的灵魂,权利离不开救济(Rights depend upon remedies),没有救济就没有权利。“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法,此为权利本质。”[24]“法律和救济,或者权利和救济这样的普通词组构成了对语。”[25]“很难设想有一种没有救济办法的权利;因为缺少权利和缺少救济办法是互为因果的。”[26]“私权利和公权力的碰撞在任何一个社会都是不可避免的,与公权力相比,私权利总是脆弱的,难以对抗强大的公权力。”[27]公法以规范和制约公权力、保护公民权利为使命,当公民权利受到公权力侵害时,不能提供有效的救济,公法的功能就难于彰显。健全、有效的公法救济制度对切实保护公民的权利,建设法治政府,促进社会的和谐发展是必不可少的。“如果没有权利救济,特别是对公权力侵害的救济,整个权利的大厦必将倾覆,整个国家的法律制度必将名存实亡,而整个人类必将苟活于专制与恐怖的世界里。”[28]为了保护公民的合法权益不受公权力的侵害或者受到公权力侵害后获得及时补救,公法上设定了一系列的救济途径与手段,如违宪审查、申诉、信访、苦情处理、议会监察专员、行政复议、行政诉讼(司法审查)、国家赔偿等。通过这些救济途径与手段的综合运用,形成一个保护公民财产权益的链条。有学者认为,公民权利之所以能以微弱之力抗衡国家权力,其关键在于建立和强化权利的救济制度。健全而有效的权利救济制度,一方面使微弱的公民权利获得了制度支持,权利的实现有了法律保障,即使权利受到侵犯也能依法定程序得到救济;另一方面,权利救济对国家权力也发挥着抑制和监督的作用。[29]就对公权力中行政权造成损害的救济而言,现代各国行政法,都强调对行政权的控制和对公民权利的救济与保障,都设立了相应的行政救济手段。如在英国,行政法上的救济手段是公民的权利和利益受到行政机关不法侵害时或可能受到侵害时的防卫和申诉途径,公民可以通过向部长、议会、行政裁判所、法院以及议会行政监察专员申诉而得到救济。在美国,有行政裁决、司法审查和行政赔偿等专门的行政救济制度。在日本,行政救济是指“关于纠正违法或者不当的行政作用以及填补行政作用所造成的给人民利益带来的财产损失的行政上救济制度的总称。日本的
宪法、行政不服审查法、行政案件诉讼法、
国家赔偿法及灾害对策基本法等都有关于行政救济的明文规定。在法国,行政救济制度主要是通过“行政救济”、行政诉讼及行政赔偿来体现的。在我国,已设立了信访、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济途径,并制定了《
信访条例》、《
行政复议法》、《
行政诉讼法》和《
国家赔偿法》对这些救济途径的运作作了规定。公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员行使职权与履行职责的行为违法或不当侵犯其财产权时,可以依法通过信访、行政复议、行政诉讼或国家赔偿的方式,保护自己的合法权益。当然,为适应社会发展和保护私有财产权的需要,我国还应积极完善救济制度,包括拓展救济的途径,扩大救济的范围,强化救济的力度,以增强救济的有效性。