“协调和解”：还需完善法律依据
姜明安
【全文】
近日，最高人民法院在北京召开了第五次全国行政审判工作会议。这次会议有很多亮点，其中之一即是要求各级人民法院积极探索通过协调和解途径解决行政争议的新方式。所谓“新方式”，是相对于我国行政诉讼制度建立以来解决行政争议一直不适用调解而一律以裁判结案的“旧方式”而言。会议为什么对这种解决行政争议的新方式称“协调和解”而不直接称人们耳熟能详的诉讼法专用语“调解”呢？二者有什么重要区别吗？没有。既然没有，那为什么要用“协调和解”而不用“调解”呢？据说根本原因是因为《
行政诉讼法》第
五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。如果我们直接称解决行政争议的新方式为“调解”，即有“违反《
行政诉讼法》”之嫌。
那么，在行政诉讼中适用调解，以调解方式解决行政争议确实违反《
行政诉讼法》吗？笔者认为，答案不是必然的。
首先，《
行政诉讼法》在总则第
一条中就开宗明义地确定，该法的立法目的是“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。立法目的是任何一部法律的灵魂，对整个法律起统帅和指导作用。立法目的既定，一切执法和司法行为都必须有利于立法目的的实现，而有利于立法目的实现的执法和司法行为在本质上和方向上应认为是合法的。调解，作为解决争议（包括行政争议）的一种方式，对于正确、及时化解某些特定种类的行政争议，保护相对人的合法权益和监督行政机关依法行政显然是有效和有益的，从而在特定条件下运用这种方式解决行政争议无疑是合乎《
行政诉讼法》的立法目的的，因此不能不加区分、不加分析地将在行政诉讼中适用调解，以调解方式解决行政争议视为“违法”。
其次，《
行政诉讼法》第
五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。这里“不适用调解”的主体是法院，“不适用调解”的时间和地点是人民法院审理行政案件的时间和场合。行诉法禁止法院调解，但行诉法并不禁止法院外的其他第三人，如行政机关的上级机关、社会公益组织、或律师等，对行政诉讼双方当事人进行调解。行诉法禁止法院审理行政案件时（即开庭时）调解，但行诉法并不禁止法院在非审理行政案件时进行调解。而且，行诉法规定的“不适用调解”，其立法原意是不能以调解书结案，而并未排除法院通过对案件事实、证据及法律的分析影响争议双方和被告受此分析启发而自觉改变被诉具体行政行为和原告受此分析启发而自愿撤诉。
