政府行为要体现信赖保护原则
方军
【关键词】行政行为；依赖保护
【全文】
最近，笔者从报上看到这样一则新闻：今年3月，私营企业主张某因业务扩展之需，向本市规划局申请建设200平方米的经营用房，获得了批准。张某又陆续办理了其他各项审批手续，并于4月中旬开始施工。5月下旬，张某因资金周转困难，曾一度停工。市规划局在执法监察中发现这种情况后，书面督促张某尽快恢复施工，完成工程建设。张某随即加快工程进度，6月12日经营用房峻工并投入使用。至此，张某因办理各项审批和建房投资共计花去83元。7月初，该市开展城市规划整治，规划局认为当初批准张某建设经营用房不符合本市规划总体要求，经该局集体研究，于7月7日决定收回批准张某建房的意见，同时责令张某在10日内自行拆除所建房屋。
规划局的行政决定合不合法、合不合理？笔者接触到的一些行政部门的同志认为，既然张某的建房申请不符合城市规划要求，规划局当初批准他建房就是错的，后来收回批准意见，虽无法律依据，但属于“有错必纠”，完全合法、合理。张某因为本来就不符合申请建房条件，所造成的损失应当自已承担，规划局不负任何责任。然而，这种似是而非的观点却是与行政法治的一项基本原则——信赖保护原则完全相悖离的。
信赖保护原则源于早期普通法的“不准翻供”原则，在二战以后的世界各国行政法治实践中得到广泛认可和运用。按照传统学说，行政机关有权撤销其所作出的违法具体行政行为，谓之为“法律优先原则”的体现。然而，政府行为具有确定力、拘束力和执行力，具体行政行为一旦作出，从法律上必然要求社会公众对此予以信任和依赖。基于这种公众信赖的存在，人们要求法律必须保护这种信赖，禁止政府行为任意的和反复无常，以建立稳定的社会秩序和经济秩序。按照信赖保护原则，对于授益性的具体行政行为，因其确认的某种权利或者法律利益已为受益相对人所信赖，行政机关即使事后发现存在违法情形，也不得迳行予以撤销。如因公共利益必须收回该项权利或者利益，则必须给予受益相对人充分补偿，不得因政府自身行为的违法而让相对人承担责任。可以说，近半个世纪以来世界民主和法治的巨大发展，世界范围内市场经济的重要成就，与信赖保护原则的确立有着密切的关系。
反观我国的行政管理实践，与信赖保护原则的要求尚有相当大的距离。与笔者以上所援引的案例类似的情形，时时有所耳闻。比如，某著名景点的政府部门一度违法审批大量违章建筑，直至有关国际组织出面干预时，又一纸命令拆除了这些早就发了“准生证”的建筑，业主损失惨重。又如，每当某一行政管理领域违法现象猖獗、社会反响强烈的关头，政府就要开展一场轰轰烈烈的“严打整治”运动。在此领域内从事生产经营活动的相对人，不论是否已经获得有关部门的行政许可，也不论是违法还是守法，要么全部重新审核发证，要么一律予以取缔。政策可以朝令夕改，具体行政行为当然也就无丝毫信赖可言，随之而来的是社会经济资源的大量浪费和相对人合法权益的严重损害。长此以往，不仅行政法治的目标难以实现，人民群众也会丧失基本的安全感。解决这类问题，惟有大力倡导政府行为必须体现信赖保护原则。首先，必须实行政府职权法定。政府机关有哪些权力、这些权力存在的范围和条件、如何行使这些权力，都必须由法律法规作出明文规定。凡是法律法规没有规定的权力，政府机关都不得行使，更不能权力自授。其次，必须做到政府行政中立。政府要与社会公众保持“等距离”，不得以任何理由歧视或者厚待某些相对人，更不得使权力进入市场，与民争利。再次，必须强调政府责任到位。政府无论是应当作为而不作为，或者是不应作为而乱作为，都要由政府自己承担责任，绝不能名为有错必纠，实际上“政府犯错、百姓买单”。
