（二）行政管理权力呈现任意，法律化、规范化的程度不高
依法治国、建设社会主义法治国家，是
宪法规定的新时期治理国家的基本方略。依法治国的关键，在于能否做到依法行政，而依法行政的首要内容就是要做到职权法定，即设立哪些行政管理机构、分别行使什么样的具体权力，都必须在认真研究、广泛听取意见的基础上，由法律加以确定。没有这一条，想设什么部门就设什么部门，想管什么事就管什么事，就不可能实现依法行政，行政管理也不可能做到分工明确、运转协调、高效运作。然而，在计划经济体制下，我国机构设置长期以来是采取人治的办法，各部门的职责也没有相应的组织法加以确认，各部门随时可以通过各种文件赋予自己各种管理权限。改革开放以来，我国实行了几次规模较大的改革，虽然取得了不少成效，但是都没有完全按照依法行政、职权法定的要求，充实修改
国务院组织法并制定各部门的组织法，而是基本上继续采取人治的方法推进机构改革，并通过“三定方案”这种行政文件的形式确定各部门的职责。这些不规范的形式，缺乏法律的稳定性和强制力，不仅可以朝令夕改，而且进一步强化了各部门职权自定的趋势。
之所以传统的以“三定方案”确定部门职责的方式不规范，并不是其名称本身的不规范，而是其具体做法不符合现代行政管理发展的客观要求。现行行政管理是民主政治基础上的管理活动，一切原始的权力均属于人民，不存在行政管理的固有权力。哪些事需要通过法律途径授予政府进行管理，哪些事项仍由人民保留，取决于人民的意志。人民作为市场经济体制下的市场主体，必然是将那些通过个人行为或者集体自治难以有效处理的事项，交由政府管理。这样，政府依法获得的权力，必须是不同领域的个别事项，而不是这些领域的整体。换言之，政府职能是点状分布的，而不是片状分布的。政府机关自成立之日起，管理的具体事项是逐项列举的，而不是概括规定的，这点从国外市场经济发达国家的政府部门职能配置的立法中就能看得很清楚。立法之所以能够做到这点，与立法程序的民主性和公开性也是分不开的。而综观“三定”方案的制定过程，都是在机构改革期间仓促作成的，方案的起草由少数人把持，起草过程高度保密，既难以广泛反映民意要求，也没有机制保证其内容的适当性。从其赋予政府部门的权限看，通常都是笼而统之、大而不当。按照“三定”方案确定的部门职能，呈现的是片状布局，各部门在现有的行政管理领域中，各占一块地盘，由部门自已决定管什么、不管什么。这样的结果就是，一方面，中央和国务院要求政府职能转变，另一方面，许多部门不断地扩大自己的权力，口头上说要加强宏观调控，手头上管的越来越微观。各部门权力膨胀的后果，导致权力交叉、重叠的程度越来越严重，多头执法、多层执法在所难免。事实说明，游离于法制框架之外的行政机构改革模式，无法构筑起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，相反它将旧体制下所形成的单位和人员的行政与事业身份划分盲目套用到行政管理当中，引发了行政管理法律关系的混乱和行政机构设置的弄虚作假弊端，在一定程度上加剧了政企不分、政事不分、机构和人员不断膨胀的趋势。
