二、多头执法、多层执法状况的成因
形成多头执法、多层执法的深层次的原因，在于长期计划经济下形成的旧的行政管理体制仍未得到根本性的改革，由此造成行政权力的形成没有完全实现法定化、行政权力的行使没有真正做到程序化、行政权力的制约没有充分达到规范化。政府仍然是计划经济下的“无限政府”模式，管得过多、过细，承担了许多管不了也管不好的事，压抑了市场主体依法应有的自主性，也不利于形成管理相对人的自律能力。这个深层次的原因，具体又表现在以下几个方面：
（一）行政管理的目的错位。
按照我国宪法的明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。建立社会主义市场经济体制，又要求建立廉洁、高效、勤政、务实的服务型政府。可以说，我国的行政管理实践更应当也更有条件以保障和促进公民权利实现、保护老百姓合法权益为其宗旨。但是，受计划经济时期否定人作为市场主体的独立性、自主性观念的影响，目前许多行政部门仍然把行政管理的含义看作管人，是如何去管老百姓的，而不是如何帮助老百姓谋更多的利益。与此相适应，行政管理的方式仍然是旧体制下形成的三大法宝：审批、收费、罚款。对于市场经济条件下出现的各种新的问题，很少深入分析出现这些问题的成因，不论这些问题是属于政府职权范围还是应当通过市场机制解决，也不论这些问题是属于政府自身管理不到位还是管理手段不适应，都往往是简单地强调加强管理。一旦强调加强管理，常常就要设部门、增机构、扩编制，久而久之，原来一家管的事，现在几个部门管；而本来一家可以解决的问题，现在几个部门甚至几十个部门都解决不了。更为严重的是，由于这种行政管理目的的错位，在许多领域，行政管理不是去帮助公民实现其权利，而是阻碍其实现权利，甚至剥夺了老百姓的权利。比如，按照
宪法规定，劳动权是公民的一项基本权利，但是目前有的部门借加强管理为名，强令进城务工的农民工领取务工许可证，要求城市下岗职工接受其培训后获得上岗证才能就业，甚至把许多一般性的职业也纳入强制实行资格许可的范围，未经该部门许可，无论是农民工进城务工还是下岗职工实现再就业，都成了违法行为。这就把
宪法规定的公民的基本权利，变成了某部门的行政权力。又如，有的地方因为行政部门管理混乱，治安状况不好，主管部门不是在改善自身管理、严格执法上下功夫，而是强令管区内的单位和有关人员领取所谓治安许可证，把自身管理不力的责任转嫁给老百姓。这些做法，既不可能真正达到加强行政管理的效果，又最终导致行政管理与群众情绪的对立，损害了社会经济的发展，破坏了政府在人民群众心目中的形象。
