当前行政管理中多头执法、多层执法问题的思考与对策
方军
【关键词】行政管理；行政执法；体制
【全文】
一、当前行政管理中多头执法、多层执法的现象
相当一段时期以来，在我国行政管理的几乎所有领域，都由若干个部门同时进行直接的管理和干预，在这些领域中从事相关活动的当事人要接受来自政府多个方面和不同层次的检查和监督，人们把这种状况形象地称之为多头执法、多层执法。
具体来看，多头执法、多层执法在行政管理中主要表现为两种情形：
第一，从表面上看，尽管各部门的管理角度和名义有一定差异，但是管理的内容却大同小异。比如，对集贸市场进行管理，工商管理部门负责市场秩序和保护消费者权益，质量技术监督部门负责监管产品质量和计量器具，物价部门负责查处以缺斤短两等手段实施的价格违法行为。这些职能称谓虽有不同，但是实际上都是针对集贸市场的同样经营活动进行的管理。又如，对商店里经营的化妆品，卫生部门要依照职责进行卫生监督，质量技术监督部门要进行产品质量监督，工商部门要进行市场监督。这些检查监督都是针对几盒化妆品进行的，有时还要抽样检查，如果某个商店进的化妆品数量少，还不够这些部门抽样拿走的。
第二，有些部门的管理职责和管理角度虽然根本不同，但是一落到实处，实际上是将现实生活中的同一件事作了过于具体的划分，形成不同部门分兵把守、各管一段。这样，老百姓如果想做成某一件事，就需要获得多个部门许可，包括同一个部门从不同角度进行多次许可。否则，就可能被斥为违法而遭受处罚。比如，文化、文物、新闻出版、广播电视等部门都管文化市场；内贸、外贸部门都管贸易；国土、农业、林业等部门都管土地资源；水利、地矿、建设等部门都管地下水。这种状况还比较突出地体现在行政审批方面。比如，目前农民进城务工这样单纯的一件事，实际做起来并不“单纯”，需要到不同部门办理务工证、计划生育证、暂住证、上岗证、健康证等名目繁多的证件。又如，城市出租车司机除取得公安部门的驾驶证、行使证以外，还必须营运证、治安许可证等多种证件（有的达到二、三十种），最近一些城市劳动部门又要求这些司机参加所谓的职业培训，领取上岗证。
不同行政部门对同一个人、同一件事进行重复管理、实施交叉执法，给老百姓造成沉重的负担。行政部门这一方是步步为营，老百姓这一方是层层过关。社会上将这种执法队伍遍街走、大盖帽满天飞的状况，称为多头执法。同时，多头执法还夹杂着多层执法的问题，越来越多的部门上下级都设置执法队伍，都上街执法，职责雷同，同一件事，下级部门检查的刚走，上级部门又来了。特别是在一些省会城市和大中城市，省级部门、市级部门和区级部门甚至街道办事处，都管同样的人和同类的事，经常上下吵得不可开交。遇到这些部门的上下级之间协调不畅，老百姓就得层层挨管受罚。
