三、行政复议的价值取向：公民权利与行政权力的平衡
行政复议作为一项法律制度，必然涉及到价值取向的选择，因为“法作为调整社会生活的规范体系，它的存在本身并不是目的，而是实现一定价值的手段。也就是说，社会中所有的立法和司法活动都是一种进行价值选择的活动。”［3］作为规范集合的法，其抽象的价值取向是基本一致的，尽管不同的人可能会赋予这种价值本身不同的表述。但是，在部门法领域，每部单行法律制度往往侧重于某种具体的价值取向，
行政复议法即是如此。笔者认为，理解行政复议的价值取向，必须结合市场经济体制和行政法治这两个最为基本的社会现实，必须考虑人类与生俱来的追求幸福、利益和能力的本性，必须借助公平和效率、成本与效益、法则与道德等解释人类行为和社会现象的范畴。在此基础之上，最为重要和最为根本的一点，要在宪政框架内正确看待、界定和处理公民权利与行政权力的关系问题。
如前所述，
行政复议法属于行政法的范畴。二十世纪中叶以来世界范围内市场经济的高度发展以及民主政治的日臻成熟，促成了行政法领域理论基础的变革。人们不再认同戴雪等英美学人所提出的行政法为控权法理念，同时也对行政法作为单纯实现行政功能的管理法思想提出了尖锐的批判，取之代之的是倡导行政法的平衡精神。当然，“平衡作为行政法的内在精神，既是一种状态，也是一个过程。作为一种状态的平衡，表现在法律上是权利义务总体相应和协调，行政主体与相对人之间的和谐，公民服从国家就同时是服从自己，为公共利益让步就等于为自己根本利益储蓄。由于社会的不断发展，理想的平衡是一个永无止境的过程。”［4］具体来讲，现代行政法是由行政权的创设（行政立法）、行政权的行使（行政执法）和行政权的制约（行政审查和司法审查）三个环节有机构成的，在行政权的创设环节，行政法重点关注相对方与行政方法律地位平等，以保证公民权利和行政权利的理性与均衡，而在行政权力的行使环节，行政法在强调尊重公民权利的同时认可行政权力一定范围和程度的优益性。行政复议作为行政权制约环节的一个重要组成部分，则以不同于前两个环节的方式和特性体现着公民权利与行政权力平衡的价值要求。
首先，行政复议要以相对方与行政方权利（权力）义务的阶段性差别，体现公民权利和行政权力总体的和过程的平衡。需要强调的是，这种权利（权力）义务的阶段性差别与行政法倡导的平衡精神并不矛盾，因为行政法领域的平衡并不意味着当事人权利（权利）义务在数量上的对等。事实上，权利（权力）义务的阶段性差别正是行政法的特点之一。考虑到行政权的行使阶段法律承认行政权力具有公定力并可以依法优先实现的不对等关系，在行政复议阶段，需要确立与行政权的行使阶段倒置的不对等关系，即相对方享有更多的权利而行政方承担更多的义务，比如相对方有充分的权利启动审查机制而行政方较少拥有与此对抗的手段、相对方无需提供行政行为错误的证据而行政方却负有证明其行政行为合法适当的责任。因此，尽管
行政复议法将保护相对方合法权益和维护行政方依法行使职权同时列为立法宗旨，但是显然应当以前者为首要目标，公民权利在行政复议过程中应当得到更多的关注和保护的机会。正是通过这种不同阶段权利（权力）义务不对等关系的倒置配置，从而使行政法的平衡观念有了实现的可能。
其次，行政复议要以相对方与行政方的平等法律地位为逻辑起点，构筑双方公平、充分博弈的制度平台。鉴于相对方与行政方法律地位平等的宪政基础，相对方拥有追求和处分自己合法权益的自由，而行政方也应当获得在自由裁量权范围内调整其行政决定的机会。为此，必须破除行政权力不可让渡、行政争议不可协商处理的僵化认识，允许并鼓励行政方在相对方已经取得充分的行政复议参与权的条件下，进行双方平等协商，力争以较小的成本化解行政争议。通过对行政复议制度作这样的改造，使行政复议成为相对方与行政方按照一定的规则和程序相互博弈、“讨价还价”的过程，从而为公民权利的实现提供更为理性、高效的途径。当然，相对方与行政方的博弈必须符合公民权利与行政权力平衡的要求，不能因迁就行政权力而否定公民权利，也不能因片面强调公民权利而废弃行政权力。
