论中国行政复议的观念更新和制度重构
方军
【摘要】在当代各国行政法治实践中，行政复议已经发展成为一种兼具行政与司法双重性质的行政救济制度。我国行政复议立法因受制于“反司法化”观点的侵扰，无论是在制度上还是实务上都已经使行政复议陷于难以自拔的困境，难以适应中国推进民主法治和建设市场经济的现实法律需求。因此，需要借鉴国外行政行为审查制度的经验，彰显行政复议的准司法性，确立行政复议促进公民权利和行政权力理性平衡的价值取向，在此基础上构筑新的行政复议法律制度。
【关键词】行政复议；司法化；法律定位；制度重构
【全文】
一、引言
综合内容和属性两个方面进行考察，中国行政复议无疑属于现代行政行为审查制度的一个基本组成部分。行政行为审查历来是行政法研究的重要内容。传统行政法甚至一度认为，行政法只是在控制行政权的角度来讲才存在的，而控权的唯一方法就是司法审查，因此简单地讲行政法就是一部司法审查法。从这个意义上讲，传统行政行为审查也基本上等同于司法审查，而行政审查则是行政法发展变化的产物。
十九世纪末二十世纪初以来，行政法的内容和现象都因社会发展和情势变迁而日益丰富。其中，观念突破和制度变革最为剧烈的领域之一，当数行政行为审查领域。一个没有引起学人广泛关注但是却实实在在发生的事件，就是在传统司法审查之外，行政审查制度和实践快速发展。二战以后，这一趋势随着所谓福利国家现象的普及，表现得更为迅猛。从规范形态上看，已经形成了英国的行政裁判所制度、美国行政法官制度、德国的行政异议制度、日本的行政不服审查制度、韩国和我国台湾地区的诉愿制度等。
新中国建立之初至二十世纪七十年代后期，虽然少数法规曾设有对部分行政决定的复查（复核）条款，但是由于特殊的政治背景和历史条件，很难说真正建立了行政审查制度。1989年
行政诉讼法的颁布，初步确立了以权力分立和权力制约为特征的现代行政行为审查机制，中国首部统一的行政审查法规即
行政复议条例于1990年底于面世。四年后，这部条例经过一次局部修改，十年后又上升为
行政复议法，最终标志着行政审查与司法审查正式成为两项并驾齐驱的法律救济机制，也使中国行政行为的审查制度赢得一次现代化的契机。然而，
行政复议法的出台，还只能说是这一进程的起点，实践证明，我国现行行政复议体制仍然存在若干局限，如果不及时从观念上予以更新，并据此推进制度重构，将会越来越妨碍这一重要救济制度功能的发挥。因此，如何因应时势，构筑适应现代社会行政法治和市场经济发展要求的行政复议理论体系和制度体系，对于行政法和行政法学的发展，以及行政法的实际运用，关系十分重大。
二、行政复议的定位：司法化还是反司法化
至今仍然令许多人不解的是，自行政复议（审查）制度形成的那一刻起，新生的行政审查与传统的司法审查之间并未出现一些人预期之中的明显制度冲突，相反却在逐渐磨合中形成了一种各有分工、密切协作、广为衔接的共生共存关系。在当代西方法治先进国家，无论法学家还是普通民众似乎都一如既往地保留着他们对传统司法审查的崇尚甚至迷恋之情，同时又不约而同地听任大多数行政争议通过行政审查机制得到有效化解。这种奇特的行政法现象还从某些反面例子得到印证。由于各种原因，德国有个州的议会曾于二十世纪后半期一度废止了行政审查制度，企望通过司法审查解决所有的行政争议。但在新的法案通过仅仅一年以后，难以承受的诉累和远远低于社会要求的效率使州行政法院举步维艰，最后不得已由州行政法院出面紧急请求州议会恢复了行政审查制度。解析这种现象，不难发现具有专业和效率优势的行政审查，在经济全球化和福利国家现象进一步蔓延的情况下，已为传统司法审查所不可替代。然而，在行政审查受理了多数的行政案件，而司法审查日渐成为不需要频繁挥舞正义之剑时，我们不得不认真思考：为什么会出现与传统司法审查并行的行政审查？行政审查机制是仍然属于行政的范畴，还是已经投身“司法”的门下？换言之，如何确定行政审查的定位？
回答上述问题，首先必须简要地回顾十九世纪末二十世纪初以来全球范围内的社会变迁。在这一时期，西方国家自由资本主义过渡到垄断资本主义，社会经济结构发生根本变化，经济全球化步伐加快，使行政权的灵活性和可塑性大为加强，难以用规则主义的法律规范加以外部控制。与此同时，各国出于应对经济危机和社会危机的内在需要以及对外进行制度竞争的外在压力，促成对行政权态度的剧烈转变，实现了从消极行政向积极行政的逐步演变，结果导致行政权广泛干预社会经济生活，从而既不再局限于传统的领域，又不拘泥于以往的运作方式（这突出地表现为行政自由裁量权前所未有的扩张）。更为引人注目的是，福利国现象的蔓延，普遍地导致公民权利与行政权力的传统关系发生变化，一方面公民权利与行政权力的界限日益模糊，另一方面个人自治的概念发生变化，个人权利的实现越来越多地需要借助行政权力的行使。在 这个背景之下，独尊司法审查、既以控制行政权为手段又以控制行政权为目的的行政行为审查机制，陷入了史无前例的的困境，这突出地表现在：过于繁琐的审查程序，虽然号称以公正为价值取向，但是没有带来广泛的公平，却牺牲维系公众福祉的效率；过于强调对行政权的单方限制，难以真正阻碍行政权的迅速扩张，但却严重地削弱了行政权的活动和行政目的的实现；过于强调个人利益的保护，以致在极端推崇个人利益的同时，忽视了个人利益与公共利益的适度平衡，最终反过来束缚和损害了个人利益的发展。
