三、抽象行政行为纳入行政复议范围几个问题的研究
(一)关于抽象行政行为纳入行政复议范围后，行政机关能否承受的问题
抽象行政行为纳入复议范围后，行政机关(包括复议机关和被申请人)能否承受的问题，是个现实问题。但是，对待这个问题，要有正确的观点。
首先，不能以行政机关可能难以承受为由，就断定抽象行政行为不具有可复议性。事实上，1990年制定的
行政复议条例已经肯定了抽象行政行为接受行政审查的可能性。该条例在明确抽象行政行为作为行政复议依据的法律地位同时，也确认它可以成为行政复议活动的审查对象。
行政复议条例第
四十三条中明确规定：“复议机关审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具体普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理；上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。处理期间，复议机关停止对本案的审理。”现行
行政复议法第
二十六条、第
二十七条对此作出类似的规定，授权行政复议机关对于其自己主动发现的以及相对人依法请求审查的不合法抽象行政行为，“本机关有权处理的，应当在30日内依法处理”。仅就对抽象行政行为的审查而言，适用行政复议程序与适用层级监督程序之间并没有本质的冲突，因此，我们不能以现行行政复议制度的某些具体表述而绝然排斥抽象行政特为进入复议程序的可能性。相反，由于
行政复议条例和
行政复议法都确认了抽象行政行为的可审查性，因此不妨认为，现行制度已经间接地认可了抽象行政行为的可复议性，只不过法律条文尚未将抽象行政行为明确写入行政复议受案范围，使抽象行政行为本身不能直接作为行政复议活动的标的而巳。总而言之，抽象行政行为纳入复议范围并不存在制度上的障碍。
其次，也不能在将抽象行政行为纳入行政复议范围时，给行政机关造成不必要的负担，造成行政成本不合理地加大，乃至于影响行政活动的正常进行。从法律经济学的角度来讲，任何法律制度的设计都应有成本与效益的比较分析。如果一项制度的成本过高，导致执行机关不可承受，即便这项制度的动机再好，也很难得到切实有效实施。因此，从保障行政复议制度可操作性的目的出发，要在充分保证公民、法人和其他组织行政复议申请权的同时，认真解决抽象行政行为纳入行政复议范围后行政机关的承受力问题。笔者的具体考虑是，对可以申请行政复议的抽象行政行为的范围作必要的界定，主要将那些存在法律范畴问题的的抽象行政行为作为行政复议的标的，同时对行政复议申请人的资格条件加以适当规范。同时，对相对人就抽象行政行为申请行政复议的理由，也要根据抽象行政行为的性质和特点加以必要的界定，如抽象行政行为侵害相对人比较严重的问题，是违法课以相对人义务的问题，因此可以规定申请人只能对其认为违法抽象行政行为要求复议，至于抽象行政行为的适当与否，主要通过立法民主化的途径解决，而不作为行政复议程序解决的内容。对于同一项抽象行政行为，原则上实行一次复议制，行政复议决定作出后，对该抽象行政行为的所有相对人均发生法律效力，行政复议申请人和其他相对人都不得以同一理由再次申请行政复议。这样，既可以防止因为同一项抽象行政行为而反复提起行政复议案件，不必要地增加行政复议机关和被申请人的负担，又可以使行政机关集中精力处理那些可能存在问题的抽象行政行为，为相对人行使行政复议申请权提供实实在在的保障。
(二)关于对抽象行政行为进行行政复议会不会影响行政管理秩序稳定的问题
