抽象行政行为行政复议若干问题研究
方军
【关键词】行政行为，行政复议，立法
【全文】
目次
一、抽象行政行为有无必要纳入行政复议范围
二、抽象行政行为纳入行政复议范围的利弊分析
三、抽象行政行为纳入行政复议范围几个问题的研究
四、抽象行政行为纳入行政复议范围的立法构想
五、结语
抽象行政行为能否纳入行政复议范围，是长期以来理论界和实际部门争议甚大的问题之一。1990年国务院制定
行政复议条例时，就有人提出将抽象行政行为纳入行政复议范围的主张，只是由于当时客观条件的局限，该提议被暂时搁置。在制定
行政复议法过程中，针对抽象行政行为行政复议问题的呼声又起，有关立法机构为此曾组织部分学者对将抽象行政行为纳入行政复议范围的具体方案和可能存在的问题作过比较深入的研究，惜乎决策方面的原因，这些研究成果未能在法律上得到最终的体现。
然而，立法对抽象行政行为行政复议问题的回避，并不等于可以漠视这一问题的存在。事实上，这个问题一直是并将仍然是行政复议实践迫切需要解决的问题之一。如何认识和回答这一问题，不仅事关我国行政复议机制的完善，而且对拟议中的
行政诉讼法的修改，以及行政救济制度功能的整体发挥，进而推动相关行政法理论的发展，均具重要意义。
一、抽象行政行为有无必要纳入行政复议范围
（一）关于抽象行政行为的概念
对于抽象行政行为这一概念，目前尚无任何立法正式采用，仍然仅在学理的范畴之内援用。不仅如此，学者对于抽象行政行为的内涵和外延的认知，至今也远未臻于一致。概括而言，主要存在三种不同的观点。
观点之一，是将抽象行政行为理解为行政机关具体行政行为以外的所有行政行为。这是目前对抽象行政行为所作的广义上的理解，但是这种理解又直接涉及到如何界定具体行政行为的含义。一般认为，具体行政行为是针对特定人和特定事作出的以一次性处理为特征，以达到对特定社会关系进行个别调整目的的行政行为。与此相对应，凡是针对不特定人和不特定事，可以反复适用，以对特定社会关系进行多次调整为目标的行政行为，即为抽象行政行为。根据这种理解，抽象行政行为不仅包括各级行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，而且也包括属于行政法律规范的行政法规、规章。
观点之二，是将抽象行政行为理解为规章以下的各类具有普遍约束力的行政决定、命令。根据这种观点，只有没有规章制定权的地方各级行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，才属于抽象行政行为。这种理解，显而易见是非常狭窄的，它不仅认为行政法规和规章这类行政法律规范不属于抽象行政行为，同时还将国务院、国务院部门以及有规章制定权的地方政府制定的不具有行政法律规范的其他规范性文件也排除出抽象行政行为的范畴。
第三种观点可以说是前两种观点的折衷。这种观点认为，抽象行政行为不应当具有行政法律规范的性质，因此，它虽与具体行政行为相对应，但是不包括行政法规和规章在内。这个观点虽比第一种的含义要窄，但是又比第二种的含义要宽泛得多。它在前述第二种观点基础上，把国务院制定的行政法规以外的具有普遍约束力的决定、命令和享有规章制定权的行政机关所制定的规章以外的具有普遍约束力的决定、命令，均纳入了抽象行政行为的内容。
