论政策转化为法律的基础和条件-法搜-中国法律信息搜索网

　　2.政务事项：政策与法律共同的调控对象
　　政策与法律除了上述本质上的一致之外，还有共同调控的事项，即两者所处理的事项有许多是契合的，这也为政策转化为法律提供了重要基础。根据政治学原理，政党执政与国家政权组织自身运行有诸多不同，党政各有分工，各有其运行规律。国家政权组织是公共权力，履行公共管理职能，处理的是国家和社会事务；政党是阶级的组织，是社会政治力量而不是国家公共权力，以提出并推行代表本阶级利益的政治主张和管理本党内部组织事务为职能。但执政党与其他政党有所不同的是，她掌握了国家政权，因而必然要以管理国家和社会事务为己任，只是与国家政权管理国家和社会事务的方式不同。执政党应当并必然要利用自己掌控的国家政权力量来推行代表本阶级利益的政治主张，其他政党很难具备这样的条件和能力。当然，执政党毕竟还是政党组织的一种，她仍有党自身内部大量事务要处理，如与国内外其他政党组织的交往，党自身的思想、组织建设等等，这些都并不属于国家政权所处理的事项范围。由此可见，执政党的职能及所处理事务的范围与国家政权的职能及所处理事务的范围，其相当契合的部分是处理政务的事项，这正是政策与法律共同调控的对象，对此是可以通过政策转化为法律的形式来处理的。从符合各自运行规律来讲，执政党的所有政策不可能都任意地转化为由全社会遵守的法律，凡转化的政策事项，必须都是与国家政权所处理、且适合以法律来调整相契合的事项，这部分事项就是政策转化为法律所具有的内容基础。彭真同志曾指出，执政党和国家政权机关要做的事“讲内容，当然是一个东西，讲形式，那就不仅有党，还有国家的形式”。“凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定不行，还要同人民商量，要通过国家的形式”[8](P263)。这虽然是从防范以党代政的角度提出的，但表露了党政管理在内容上具有共同性的东西，就不仅仅有党的形式即政策，还要有国家的形式即法律。执政党政策与法律各有自己的事项范围，当事项相同且执政党为实现自己的目标有必要通过国家政权机关来实施时，就可谋求将政策转化为法律。从这个意义上讲，在内容事项上能契合，是执政党政策向法律转化的必要基础。
　　二、政策向法律转化的外在条件
　　政策的政治本质、内容事项与法律具有基础的一致性，并不等于政策就可以随意转化为法律。基础相同表明两者具有可以转化的内因，而真正顺利实现转化并有效达到转化效果，仍是要具备一定的条件，只有相应条件具备才能够达成转化。辩证唯物主义原理告诉我们，“条件是指同某一事物相联系的，对它的存在和发展发生作用的诸要素的总和”[9](P140)，正如阳光、空气、水分之于树木的生长一样。政策向法律转化涉及政治与法律两个领域，政策与法律毕竟又是两种不同的上层建筑形态，各有其特点而形成区别。这种区别可以从制定机关和程序、表现形式和基本要求、实施方式和手段、调整社会关系的范围和对人的效力、稳定性等多方面来说明。其一，总体上讲，政策往往具有战略性、前瞻性。法律相对而言比政策滞后，法律的制定要针对经反复实践并已比较成熟的事项，现实操作性强，制定程序也相对复杂、漫长。一旦法律制定，所调整的社会关系就要在较长时间内固定化。因此，从可能性上讲，一些超前性的政策，还不宜马上直接转化成法律，它要求具备时机成熟的条件。其二，政策具有宏观性，通常只是作较为原则、纲领性的要求。因而政策主要表现为方向引导性作用，对社会公众采取的是思想动员和宣传号召的方式。而法律规定力求具体、细致、精确、完整，尽可能不留空缺，要对权利义务、责任后果及其实现程序作出具体的安排，而且要由国家的强制力来保证实施，对全社会具有普遍约束力。因此，从可能性上讲，一些一时难以具体化、细致化，暂不能采取国家强制手段推行的政策，也是不宜直接转化为法律规定的。其三，政策的制定是以党内决策层作决策的方式，形成的过程主要是在充分调查研究和发扬党内外民主的基础上实现的，但这一形成和决策过程的制度化要求不如法律严格。而法律的产生过程具有严格的制度化的形式要求，而且统一性强、公开化程度高，其中有些程序要求甚至成为法律成立和生效的要件。由此，政策转化为法律不是随便的，它必须符合法定程序的要求，否则转化在结果上将不成其为法律。
　　由此可见，政策向法律的转化是要有外在条件的，这种条件可以概括为在内容上应当适宜，在时机上应当成熟，在过程上应当制度化。