论政策转化为法律的基础和条件
方世荣
【摘要】政策转化为法律，是执政党在新的历史条件下，改革和完善领导方式和执政方式以提高执政能力的重要举措。目前学术界对政策转化为法律的研究主要限于转化的重要性和必要性，而对转化的可能性和有效性研究较少。可能性取决于转化所具备的内在基础，这就是政策与法律本质上都是人民意志的体现，两者都有共同调控的政务事项。有效性要求转化应具备外在条件，否则便难以保证顺利转化并达到优质的结果，这种条件可以概括为内容上的适宜性、时机上的成熟性和过程上的制度化。
【关键词】政策；法律；转化
【全文】
政策转化为法律，是中国共产党在中国健全社会主义民主政治、建设社会主义法治国家、实行社会主义市场经济体制和加入WTO等背景下提出的。2002年党的第十六次全国代表大会报告提出了改革和完善党的领导方式和执政方式的重大问题，指出要“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”。2004年党的十六届四中全会通过的《
中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(以下简称
《决定》)进一步指出，要“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。这是执政党在新的历史条件下，为改革和完善领导方式和执政方式提出的重要举措。这里所称的“党的主张”，就是体现执政党意图、由执政党制定的路线、方针、政策及其作出的具体决定。理论界和实务界一般都将其概称为“党的政策”或“政策”。本文将在执政党主张这个意义上使用“政策”一词。学术界目前对政策转化为法律主要限于论证转化的重要性和必要性，至于转化的可能性及有效性问题研究较少。政策转化为法律的可能性要解决的是转化是否具备内在基础，只有具备内在基础转化才有可能性；转化的有效性要解决的是外在条件问题，只有具备外在条件转化才能够顺利并达到应有的优质结果。
一、政策转化为法律的内在基础
政策能转化为法律，从根本上讲必须具有同质性。根据辩证唯物主义内因具有根本作用的原理，不同质的事物之间是不能转换的。政策作为执政党的主张与法律作为国家意志两者之间是否能转换，这需要比较法律与政策的内在本质和内容。
1.人民意志：法律与政策的共同本质
法的本质是什么?法是上升为国家意志的统治阶级意志。法律必须集中和体现人民意志，它是上升为国家意志的人民意志，这一命题有着深远的思想渊源和制度基础。提出法律体现人民意志是资产阶级反封建革命的产物，是近现代以来民主、进步的法律观。17世纪英国自由主义思想家洛克指出：“法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的。”[1](P89)18世纪法国思想家卢梭也指出，“法律乃是公意的行为”，法律“只不过是公意的宣告”[2](P122)，即法律是议会或人民代表机关集中和体现人民意愿的形式。马克思主义关于法的本质的基本原理更是深刻地揭示了“法是统治阶级意志的体现”。马克思主义创始人在《德意志意识形态》中指出，国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式，这些“占统治地位的个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外，他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家意志即法律的一般表现形式”。“由他们的共同利益所决定的这种意志的表现，就是法律”[3](P378)。列宁进一步明确指出：“法律就是取得胜利并掌握国家政权的阶级的意志的表现。”[4](P145)马克思主义基本原理关于法是统治阶级意志的体现的论断，表明在由全体人民群众当家做主的社会主义国家，法就是全体人民意志的体现。国家立法的过程，就是集中并体现全体人民意志的过程，这个过程主要通过代议制的形式来实现，即由人民选举自己的代表组成立法机关，委托他们来表达人民的利益和意愿，最终以多数通过的方式使人民的意志形成为国家意志即法律。
