某些行政案件快速处理的需要,也可能对信息的完全披露构成限制。1993年《避难和移民案件申诉法》规定,申请避难“理由不能成立的”,内政部长不予批准;对内政部长的决定不服的,可以向一个裁判所申诉。高等法院曾经主张,内政部对申请避难的案件应当给以高度的程序和实体保障,在移民申诉中,内政部长不但应当披露支持他做出决定的那些事实,还应披露所有对当事人不利的事实材料。上诉法院撤销了高等法院的判决,理由是《避难和移民案件申诉法》的立法意图在于迅速处理此类申诉,所以法院不宜在制定法规定程序之外提出更多要求。上议院支持上诉法院的立场。
是否披露材料,涉及不同价值的冲突,法院努力寻求一个恰当的平衡。这不但体现在是否应当公开材料的问题上,还体现在公开的内容和对象上。博彩局根据手中掌握的材料,对开设赌博俱乐部的申请提出若干质疑。申请人要求博彩局充分披露它掌握的信息,以便他们能够有的放矢地答辩。博彩局拒绝出示手中的材料,声称完全披露材料有悖于公共利益。上诉法院认为,博彩局应当让申请人了解自己已有的印象,以便申请人反驳。但是,博彩局不必逐字逐句地引用手中的材料;如果公布材料有损公共利益,可以不披露材料来源;甚至,可以不说明拒绝披露的理由。 在另一个案件中,法院指出,行政机构如果不宜公开全部材料,可以公开其摘要。虽然准备摘要可能给行政机构增添麻烦,但单纯声称行政过程的不便,不足以构成不公开的理由。
法院还指出,如果公开材料对当事人带来严重损害,也可以不对当事人本人公开。警察部门的医生认定一名警官患有妄想症,该警官先后被要求休假和退休。医生认定的主要根据是警察局长先前进行的一份调查报告。该警官自己聘请的心理医生经多方测试后,认为他完全正常(但心理医生没有看到警察局长的报告)。法院认为,警察局应当向该警官的心理医生出示那份报告,但可以不向他本人公开。
3、禁止单方接触或者私下调查
这个问题与前述的公开材料在性质上是相同的,那就是禁止行政机构在当事人不了解行政机构实际考虑的情况下做出决定。在司法程序中,禁止裁决机构与单方当事人接触,是早已确立的规则。在行政过程中,如果存在利益冲突的当事人,行政机构也受这一原则的限制。Errington v. Minister of Health是这方面的一个典型案例。 1930年《住房法》规定,地方当局对某一区域的拆迁决定应当送呈卫生部长批准;如果该决定遭到居民反对,部长应当依法进行调查,考虑反对意见以及调查人的报告后,做出是否批准的决定。杰罗地方政府公布和送达拆迁决定后,当地居民提出反对。卫生部长派人进行了两次听证,但没有下明确结论,因为当时看来双方有可能达成妥协。以后,地方政府方面坚持要求拆迁,他们给卫生部的官员提供材料,反复交涉。期间,包括部长助理在内的多名卫生部官员曾经访问该地,在反对拆迁的居民不在场的情况下,与地方政府官员接触。最后,卫生部长批准了拆迁决定。该批准决定被法院撤销,因为部长只听取一方意见,从而违背了自然正义。法院强调,单方接触对部长的最终决定产生了实质性的影响,而部长的决定对当地居民的利益产生了重大损害。
行政机构私下调查取证,如果没有给当事人充分知情和发表意见的机会,同样违反自然正义。一名交通专员负责对两个公交公司和其中一名经理的有关指控进行调查。在持续两天的听证后,他继续展开私下调查,并认定两个公交公司多种违规情况。这些听证结束后的调查构成交通专员所认定事实的重要部分。虽然交通专员在听证过程以及听证结束以后一直允许当事人发表意见,但他没有就听证结束后取得的材料重新安排口头听证,也没有把这些材料向当事人公开并请他们充分发表意见。法院认为,交通专员的认定违背了自然正义,予以撤销。 行政机构私下会见证人,没有给可能受到不利影响的当事人反驳的机会,也是违背自然正义的。
4、听证的安排
行政机构在告知当事人听证事项后,应当给当事人一段合理的时间去准备听证。 法律授权社会保障部部长制定有关福利住房的规章,同时要求部长制定规章之前听取地方当局相关机构的意见。部长只给大都市当局联合会几天时间,让他们就各种不同立法方案发表意见,而且其中一些材料没有送达给他们。法官认为,听取意见的关键在于真心诚意地邀请人家发表意见,并真心诚意地考虑人家的意见。为此,必须给被咨询人充分的信息和足够的时间,使其能够提出有建设性的意见。
行政机构拒绝当事人提出的延期听证的合理要求,尤其是当事人根本不能按期参加听证的,也可能违背自然正义。工业裁判所审理一个劳资纠纷案件时,劳方当事人的代理人由于生病不能参加,而他本人也由于下雪未能赶到。听证开始后5分钟,裁判所接到电话告知;但听证会照常进行,缺席方败诉。该裁决被高等法院撤销。 但是,当事人以宗教上的理由,要求听证改日举行,不属于正当的理由。在一个房屋拆迁的听证中,其中一对夫妇提出预定的听证日期是他们犹太人的安息日,要求听证改日举行。法院认为,原定日期并没有不合理,而且房屋拆迁听证参与者较多,所以不为他们一家而改期不违反自然正义。
听证通知应当送达当事人。一个少年法庭变更了听证的时间和地点,却没有通知当事人,法院认定这构成对自然正义原则的违背。 由于当事人自己的原因没有接收,行政机构没有送达则是可以原宥的。例如,由于当事人阻挠送达、当事人中途变更住址,或者当事人长期外出而未收到通知,不影响行政程序的效力。由于当事人的代理人的过失,致使当事人丧失出席听证的机会,行政机构也不违反自然正义。在一个遣送出国的案件中,当事人要求听证,但他的律师寄错了信件地址,导致当事人丧失听证机会。法院没有给予救济。 这种情况下,行政机构可以自由裁量,是否重新安排听证。
5、听证的主持
中国法律通常把行政权授予行政机关,极少授给特定职位上的个人。在实际操作中,听证往往由行政机关中的某个官员担任,主持听证的人和最终做决定的人往往是分离的。一般来说,这种情况不违反行政组织原则。在英国法中,把行政权授给特定职位上的个人(特别是包括部长),是很常见的。谁应当主持听证的问题因此变得复杂。
通常情况下,被法律授权做决定的人应当亲自主持听证。一些早期的案例显示,行政决定涉及的“司法性因素”越多,做决定的人越应当亲自听证。 调查可以由下属机构进行,但决定仍应由有权的机构根据调查材料亲自做出。至于它是否应当阅读全部的调查材料才能做出决定,还是只需阅读调查材料的摘要,取决于决定的性质。法院也会考虑制定法所用的语言。埃文斯案件是这方面的一个典型案例。地区警察局长根据一份调查报告,认定一个见习警察由于私生活方面的问题不适合继续从事警察工作,责令他辞职,否则将开除他。相关的调查是由副局长进行的。法院认为,在该案中,警察局长可以委托副局长调查,但最终的决定仍应由他本人做出。受托调查的副局长应当告知见习警察有关的指控,给他申辩的机会。调查报告形成后,警察局长在做出决定前,还应当向他出示报告,允许他申辩。在该案中,警察局长没有给他申辩的机会,违反了自然正义原则。
如果法律授权部长,实际上部长很少能够亲自听证。法院也接受这一事实,认为部长可以通过他委托的下级官员搜集材料,甚至允许下级官员直接以部长的名义做出决定。
6、听证的方式:口头听证及其例外
听证应当以口头方式面对面进行。这可能是我们谈论英国自然正义原则时,头脑中自然会出现的图景。但这一条原则不是绝对的。有时,法院会认为,只要对当事人不利的证据已经全部向他公开,给当事人书面发表意见的机会也能够满足程序公正的要求。偶尔,法院允许行政机构采取非正式的听证。应当采取哪种方式的听证,需要平衡相关的利益。
下面着重介绍作为例外情况的书面听证的使用范围。
一些情况下,当事人自己没有要求口头听证,会构成一个致命的理由。上议院在利物浦市政委员的案件中确立了一个有代表性的判例。利物浦市政委员会为向中央政府要钱,故意制定一个很低的税率,让当地政府入不敷出。地区审计官根据法律授权,要求市政委员承担赔偿责任。他提供了有关指控的全部细节,并允许他们以书面方式提出异议。市政委员们提交了书面意见,但没有要求口头听证。上诉法院认为,鉴于地区审计官的指控性质严重(“恶意”),而且这类事情的惯例几乎都是口头听证,地区审计官的程序有失公正。这一判决到上议院被翻了过来。它指出,该案涉及49名委员的集体行动,他们已经获得书面表达意见的充分机会,况且他们中没有一个要求口头听证。在此情况下,审计官的行为是适当的、公正的。
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