英国行政法上的听证（下）
何海波
【摘要】This article aims to give a detailed elaboration to the hearing procedures in English administrative law. Four issues have been explored: the development of natural justice, the scope and application of hearing procedures and the redress of the breach of natural justice. In the end, it discusses what China may learn from the English experiences during its construction of administrative procedures.
【关键词】English Law, Administrative Procedure, Hearing, Natural Justice
【全文】
三 听证的方式
听证是保障公正的重要机制，但如果裁决者本身有不可救药的偏见或者一意孤行，那么听证也可能是一场闹剧。
为了使听证作用落到实处，听证程序应当依靠一系列的具体规则支撑，例如事先告知当事人被指控的相关事实、允许当事人查阅有关材料、给当事人合理的时间准备答辩、允许当事人质证等等。当然，这些要求还应当与行政效率、保护他人秘密等目标加以平衡。
下面，分10个部分介绍听证的具体实施方式。
1、告知
正如丹宁法官曾经说的：“要使听证权利真正得到落实，必须保障一个被指控的人知道他被指控的事。” 行政机构在作出对人不利的决定前完全不予告知，等于赤裸裸地剥夺了当事人听证的权利。随着程序公正理念的普及，这种情况已经少见了。现在争论的案件，更多是那些比较微妙的情况，例如告知对象不能完全确定、告知内容涉及多个事项等。
听证对象不能确定的（包括不能全部确定的），有关机构应当采取适当步骤予以告示。法院强调，如果一个人将因行政决定遭受特别的损失，这种告示就更加急切。例如，行政机构在杀掉一条流浪狗之前，应当设法告知它的主人。 告示的方式可以灵活。在一些情况下，如果合理方式的公告预计能够提醒利害相关人，就满足了程序公正的要求。 1990年的《乡镇规划法》规定，申请建房的人必须向规划局证明他是这块土地的唯一主人，或者他已经通知这块土地的主人；如果申请人不能确定土地的主人，他应当在当地的报纸上公告他的申请。 在城市规划中，遇有紧急情况，行政机构只需把告示张贴在房屋上，来代替向房主或者实际居住人送达通知。
在告知内容上，实践中主要涉及以下两种情形：第一，对一个人有两项指控，行政机构只告知其中一项；第二，指控一项罪名，却根据另一项罪名处罚。关于前一种情形，一个来自斯里兰卡的案件提供了很好的说明。当局指控一所学校没有在规定期间给教师发放工资，从而违反了相关法律第6条（i）项；尽管学校方面对此做了解释，当局仍然接管了这所学校。事后教育部长发布的文件中，对那所学校被接管的原因做了解释，其中提到该校缺乏保障学校运营的必需资金，从而违反前述法律第6条（k）项。枢密院认为，既然后一情形构成部长考虑的重要因素，当局事先没有告知当事人，违反了自然正义的要求。 关于后一种情形，一个来自新加坡的案件可资说明。一名律师由于在代理一起民事赔偿纠纷过程中“严重行为不端”，根据律师惩戒委员会的申请，新加坡高等法院予以开除。负责案件调查的惩戒委员会指控该律师违规收费、“包揽诉讼”（约定打赢官司后提成25％），律师做了辩护。高等法院最后对律师做出处罚的决定性理由却是欺诈（私下截留对方当事人支付给自己当事人的律师费$500），而这一事实在惩戒委员会的指控中并没有提及。枢密院认为，此举违反自然正义。
2、公布材料
仅仅笼统地告诉当事人他被指控的问题是不够的。原则上，行政机构还应当向当事人出示所有对他不利的具体材料。如果行政机构没有出示它在做决定时实际考虑的材料，也违背自然正义。下面分别介绍应当公开的材料范围（包括材料的形式和获取时间），以及公布材料的例外情况。
行政机构在做决定时实际考虑的材料，不管何种形式，都应当公开。上诉法院曾经撤销了一个拒绝延长出租车营运许可证的决定，理由是行政机构没有向当事人出示对他不利的医疗报告。 行政人员勘察现场所获得的印象也应当告知当事人。租金裁判所在听证前视察了争议所涉的房屋，他们得出的结论对当事人不利，但在随后的听证中没有告诉当事人。法院据此撤销了裁判所的裁决。 在另一个涉及拆迁的法定调查中，部长派出的视察员在现场视察时注意到地基下陷的危险迹象。在事后呈交给部长的报告中，他特别提到这个问题，并认为该区域房屋已经不适于维修；但这个问题在听证中一直没有提出来。法院认为，部长批准拆迁的决定违反自然正义。 行政机构做决定如果考虑了自己先前的决议，那么，在听证时也应当告知当事人有关决议。一名警察为追缉逃犯而闯红灯，结果被一辆横穿的车辆撞死。刑事损害赔偿委员会认为该警察的死亡是由于自己的鲁莽造成的。委员会根据自己先前的一个内部决议确定的原则，决定不予赔偿，但在听证时没有告知当事人该决议。法院撤销了委员会的决定，并指出委员会在听证时应当把内部决议告知当事人，以便她就该决议确定的原则是否正确、是否应当适用发表意见。
不单行政机构听证之前获取的材料应当公开，行政机构在听证过程和听证结束之后获取的材料，同样应当向当事人公开。如果行政机构在听证会上抛出一个重要事实，当事人没有一番考虑难以作答的，听证会应当改日再次举行。行政机构不能搞突然袭击，让当事人在听证会上当即回应一个从未抛出的重要问题。 行政机构在听证结束后所取得的证据，如果作为考虑的依据，也应当告知当事人。工伤事务专员在听证结束后，又取得了一个医疗专家的报告和其它证据，但他没有告诉当事人，导致当事人没有机会对这些不利证据进行质证。为此，工伤事务专员的裁决被法院撤销。
由于公开材料有时可能损害公共利益，所以必须有所限制。下面先讨论几种限制公开的情况，然后讨论法院在这个问题上的平衡。
保密是限制公开材料的一个主要理由。如果公布材料将导致泄露官方秘密，妨碍犯罪侦查，影响政府官员内部的坦诚沟通，或者妨碍行政机构今后获取必需的信息，法院允许不公开材料。所以，控告人的控告材料、鉴定人的鉴定意见、行政官员给首长的内部报告，都有可能构成保密的理由。在多个案件中，法院同意行政机构在听证中可以不披露控告人或者举报人的信息，不出示控告材料的原件。 一个普通外科医生申请参加整形外科医生资格的培训，被拒绝了。主管机构仅仅简单地告诉他，6名鉴定人在各自的鉴定中一致不予支持，但拒绝向他出示信件。法官指出，这类鉴定信向来是保密的，否则今后就没人愿意说真话了。 相反，在一个拒绝为无家可归者提供福利住房的案件中，对证人的保密需要不足以构成拒绝公开的理由。地方当局从申请人以前的房东那里获知，这名申请人无房可住是因为自己生活习惯不好、妨碍邻居，从而认定她无房可住是她自己故意造成的。地方当局曾向申请人披露了房东信件的部分内容，但没有告诉她一个对她不利的重要情节。虽然地方当局事先答应过为房东保密，法院认为，不向申请人公开材料是不公正的。
中央政府处理政策性较强的问题时，对于部门内部的信息，它公开的义务通常要减轻些。但这一条规则不适用于外部机构。在美国烟草公司诉卫生部案件中，法院认为，向卫生部建议禁止鼻烟生产的机构（致癌化学品委员会），是一个独立的专家委员会，不同于政府机构内部的公务员。因此，该委员会的建议内容应当对当事人公开。
宗教团体在处理人事争议问题上，公开的义务似乎要宽松一些。由于教区世俗人事组成的委员会的反对，地区主教没有批准任命原告为该教区神父。原告向大主教提出申诉，大主教会见了原告，结果仍然维持主教的决定。原告认为，大主教没有向他出示反对任命的几封私人信件，违反自然正义。他的请求被法院驳回了。法院认为，大主教没有必要遵循准司法程序行事，况且这类事情的处理需要讲究策略、斟酌权衡，公开那些信件可能搅扰一个教区的平静，贻害无穷。
