关于立法的几点思考
熊艳喜
【关键词】立法作用；法律品质；民主立法
【全文】
自党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入
宪法以来，依法治国的旋律在神州唱响。一时间，依法治国、依法行政便成为炙手可热的时髦词汇充斥于各类媒体报道和政府文件之中。更有甚者，诸如依法治权、依法治水、依法治电、依法治路、依法治大气之类的提法不绝于耳，振聋发聩。总之，似乎世间一切皆可依法而治。与此相应的是，为了使我国的政治、社会和生活等方方面面能够做到“有法可依”，享有立法权的各级人大均在紧锣密鼓地制定着立法规划，努力加快立法进程。一时间，法律法规出台的数量之多使人目不暇接，速度之快令人为之咋舌。总的感觉是我国实现建设社会主义法治国家的宏伟目标似乎为期不远，法治仿佛已触手可及，着实让人激情彭湃、兴奋不已！诚然，改革开放二十多年来，我国民主法制建设的成果之大、步伐之快令世界瞩目，尤其是近几年各级人大立法技术日臻成熟，立法水平和法规质量日益提高，立法极大地满足了社会物质文明和精神文明建设的迫切需要，成果显著有目共睹。作为地方人大立法工作的参与者和见证人，为此而倍感欣慰是毫无疑问的。然而，欣慰之余细细酌来，又不免有些许隐忧，心中常为之惴惴然。虽是庸人自扰，但与其引而不发不如一吐为快。笔者不揣浅薄，窃以为当前在立法特别是地方立法时以下几点需要引起足够之重视：
首先，在思想观念上要警惕法律万能的错误认识。众所周知，就一般而言法与法律是种属概念，法的内涵与外延大于法律，法律一般是限指实证法，而法除了涵盖实证的法律之外，还包括反映人类理性和人性尊严与正义等价值理念的自然法、习惯法等抽象意义的法。为此，笔者以为，我国实行依法治国，并不是仅仅意味着依法律治国，建设社会主义法治国家也决不是意味着建设一个冰冷的社会主义法律国家。法律作为社会规范的一种，它永远只能在特定的社会领域发挥特定的作用。国家事务之庞杂，并非所有的事务都需要且能够依法来治理。能依法治之的，若无相应法环境之配合，也并非因立法而一蹴而就能够实现法治化。因此，立法者首先必须清醒地认识到法律的局限性。要知道所谓法律万能的论调是极其无知和危险的。当代中国经历了从五十年代的蒙昧阶段到六、七十年代的法律虚无阶段，直到八十年代的法律工具阶段，法律万能的神话又在二十世纪末的中国流行。我们需要废弃传统的法律工具论，也应该破除新的法律万能论。所谓法律万能论其实质是法律工具论的变种，只不过是将法律奉为一种无所不能的工具，这实质上是盲目推崇人类理性的建构理性主义的化身。为了避免人为造就一个法律更多但秩序更少的世界，宽容、消极的立法观对中国市民社会的发育乃至法治社会的形成都是必需和有益的。因为法律并不是包打天下、包治百病的灵丹妙药。只有正确认识法律的价值、地位和作用，准确地界定法律可以有效发挥效用的领域，立法者才有对欲立之法的必要性和可行性做出合理判断的可能，才不至于使出台后的法律面临着丧失现实基础的尴尬境地而有损法治的权威。
其次，在坚决维护法制统一的前提下，立法要避免重蹈形式主义法治的覆辙。不久前，全国人大在法工委下设了法规审查室，专门处理行政法规、地方性法规和部门规章等法律规范的违宪与违法问题。此举对于维护国家的法制统一和保障公民的
宪法权利无疑具有重要意义，使
宪法和
立法法所规定的法制统一目标及其所涵盖的审查机制更便于实际操作，有学者积极评价为中国宪政时代开始的标志。由此，地方立法自觉维护法制统一，既是主观需要更是客观要求。但是否仅此足矣呢？显然不是的。由于在学理上法与法律所反映的价值理念应当是统一的，但是这种理想状态在现实中往往并不存在，实证之法律游离于甚至背叛法的理性与正义等基本价值理念的现象屡见不鲜。因此我们认为，立法至关重要的一点是不得不对所立之法的品质予以高度关注。亚里士多德认为“法治应包括两重意义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。按照亚氏关于法治的理解，第一层仅是形式上的法治主义，而第二层才是实质意义的法治主义。立法如果片面追求的数量而不问质量，如果仅仅坚守于不与上位法冲突从而维护法制统一的底线，却不问法律规范的内涵是否合乎正义和理性，那么所立之法自然难免陷入“恶法亦法”的形式主义法治之泥潭。不问法之良恶，“恶法亦法”的法律实证主义所导致的灾难性后果在德国纳粹暴政时期得到典型的明证。著名的德国公法权威萧勒教授在评价德国追求与实施一百余年的形式意义法治国，徒使法治国剩下一个“合法性的空壳”的后果时，提出新的法治国理念必须有特定的实质基本价值，即：一是保障个人自由；二是将国家权力用法来规定之，以对抗恣意与不法。这一实质意义法治主义基本理念之价值标准，我们姑且不论其是否适当，但有一点是不容置疑的，那就是法律的品质才是法治主义的核心。
