当然，在符合“必要条件”，成员国终审法院有义务提交有关事项的情况下，该项义务只能由成员国法院自愿主动履行，欧共体法院不会采取积极的行动要求提交此类事项。[43]这里的“必要条件”也不要求所审理的案件涉及的全部法律问题都将受到欧共体法解释的影响。只要案件的某一方面将受到影响即已足够。[44]同时，“提请程序”，是授权欧洲法院“解释”（interpret）条约，而不是“适用”（apply）条约。在某种意义上，欧洲法院和成员国法院在职能上是“分离但平等”（separate but equal）的法院。[45]这里不是授权欧洲法院代替各成员国法院去决定案件。它仅阐释案件所涉及的共同体法律，然后由成员国法院结合欧洲法院的“初步裁定”和案件事实，以做出最终决定。在处理成员国提交的问题时，欧洲法院无权挖掘事实或对成员国法院的最终决定加以评论。由此体现了欧洲法院和成员国法院之间的职能分工：成员国法院对发生在本国的诉讼程序具有最终决定权；而欧洲法院负责解释共同体法律以保持它们在欧洲范围内的统一运用。通过提请程序，欧洲最高法院决定共同体法律中某些最重要的原则。[46]也即在需要欧共体法院对共同体法律作出解释的案件中，由成员国法院决定事实问题，欧共体法院决定法律问题。由于对法律解释问题的判断，须在所有事实问题都确定以后才能分辨出是否有必要决定一个法律问题，才能判断是否需要提请解释。所以，一般来说，最好是先对事实问题作出裁决，后对法律问题提请解释。[47] 由此，既维护了法律的统一和权威，也保证了司法独立。
3. 小结
针对基本法解释中什么样的结果才算是影响到中央政府管理的事务，或是中央与特区的关系。并且，在案件未判决以前，又如何来判定案件的判决结果所造成的影响。对此，笔者认为，首先，全国人大常委会所具有的仅仅是法律的解释权，而不具有案件事实的认定权。因为案件终审权掌握在香港法院手中，所以，法院必须先对案件事实作出认定，依据案件事实，原被告双方的关系和争议的标的来认定判决结果是否影响到中央政府管理的事务或影响到中央与特区的关系。尽管，案件尚未判决，原被告胜负未定，但是否影响到中央政府管理的事务或中央与特区的关系，不会与个人的胜负有关，而是与二者之间的关系有关。此外，对于案件的影响范围，还不妨从诉讼当事人、案件发生地、行为结果发生地以及权属划分上作出判断。这里固然没有，也不可能给出一个明确的、数学公式式的判断标准，而更多地需要在实践中发现和完善。但处理问题的理念是清晰的，特别是全国人大常委会与香港终审法院，应当明白自己的职能和二者在处理基本法问题上的分工，而不是争抢，亦不是推让。
（二） 非讼中的基本法解释
香港基本法第一百五十八条规定了全国人大常委会解释基本法，也规定了全国人大常委会与香港法院之间在基本法解释上的分权。但正如前文所说，全国人大常委会授予香港法院的解释权仅仅是其享有的解释权整体中的一部分，仅仅是审理案件过程中需要解释基本法的部分，但却未明确规定在香港法院审理案件之外需要解释基本法的情形该如何处理。当然，对此不能归责于法律的不健全，因为一个法治社会并不是要有一部能够面对纷繁现实的完美无缺的法典（这也是不可能的），而是能够在现有法典（哪怕是存在一些不完善的地方）的基础上，通过运用法律技艺，尤其是法律解释的技艺来回应社会的需要。这也是法律人的用武之地。而不是当出现社会问题时，把症结归为“法制不健全”，大兴改革变法策略。因此，笔者认为，基于基本法第一百五十八条第二、三款的规定，也即根据全国人大常委会把诉讼中的解释权授予香港法院（即本文所谓的诉讼中的解释），可以得知基本法第一百五十八条第一款规定的全国人大常委会解释基本法的权力，还包含有非讼中的基本法解释权，即那些在法院审理案件之外需要解释基本法的情形。比如附件中规定的行政长官和立法会选举办法的具体含义，以及行政长官缺位时，替补产生的新的行政长官任期问题，这些均没有出现在诉讼中，但影响到香港的政治法律秩序，需要对基本法中的意思作一明确规定，因此就由全国人大常委会作出解释。
这里首先会一个疑问，是否存在“非讼”中需要解释法律的情况？尤其在一个法治比较健全的社会中，所有问题都可以转化为法律问题，由法院作出最终裁决。比如在美国，几乎所有的问题都可以转化为法律问题，由法院作出裁决。[48]但显然不能因此否定诉讼外也存在需要解释法律的情形，因为遵守和执行法律的部门并不仅仅限于法院，还有立法和行政部门，乃至包括一般民众的遵守和执行，这些都需要对法律有一个正确的理解和认识。同时，香港基本法第十九条第三款明文规定：“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。”这里的国家行为，类似于美国的“政治行为”或“政治问题”（political questions）；英国称为“国家行为”（act of state）；法国和日本称为“统治行为”（act of government），这些行为，法院一般没有管辖权。[49]在需要解释时，由全国人大常委会作出解释，当属无疑。
当然，什么是“国家行为”则又是一个众说纷纭，难以界定的概念。截至目前，我国已有三部法律规定了“国家行为”的概念，即
行政诉讼法，香港基本法和澳门基本法，且均是用来划定法院和行政机关的权力界限。但这三部法律的规定均是采用“国防、外交等国家行为”这样笼统和空泛的表述来界定，并且，至今也没有相关法院判决对此作出详细区分。[50]如何界定“国家行为”也成了没有定论的争执。[51]香港回归后不久发生的围绕临时立法会是否符合基本法的纠纷，内地就有学者认为该纠纷属于国家行为范畴，法院应当运用国家行为理论作出裁决。但香港高等法院在判决中未运用国家行为理论，而是认为成立临时立法会是中央政府的决定，对此地方法院无权作出判断。当然，这并不是说“国家行为”毫无边界，随意蔓延。按照香港基本法的规定，除国防、外交外的其他国家行为，至少还有以下几种：第一，中央人民政府任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员；第二，全国人大常委会对香港基本法附件三的法律作出增删；第三，全国人大常委会宣布香港原有法律同香港基本法抵触。这些内容虽然不属于国防、外交，但非常明显，这些都是国家行为，都是中央的权力，香港特区法院对此当然无管辖权。[52]
对于法院无管辖权或没有诉诸法院的问题，需要解释基本法的，比如关于行政长官和立法会的产生办法以及行政长官缺位时，产生的新的行政长官的任期问题，均是在诉讼外出现的需要解释基本法的情形。对此，由全国人大常委会作出解释，但解释的程序基本法则没有明确。香港基本法第一百五十八条第一款限定了只有全国人大常委会才享有解释权，第四款规定了全国人大常委会的解释程序是在对基本法进行解释前，“征询其所属的
香港特别行政区基本法委员会的意见。”但由谁提请解释，人大常委会能否主动作出解释，则没有详细的规定。对此，可根据《
中华人民共和国立法法》（以下简称
《立法法》）中的相关规定作出说明。
《立法法》第四章专门规定了法律解释，这里的法律当然包括基本法。虽然
《立法法》不在香港地区适用，但基本法属于全国性法律，而不是香港地区性法律，所以
《立法法》中的有关规定仍然可对基本法适用。尤其是人大常委会解释法律的程序，当然就包含有解释基本法。
《立法法》第
四十二条进一步肯定了法律的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。接着四十二条第二款规定：“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的：(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”由此，可以看出，全国人大常委会可以主动解释法律，解释基本法。同时
《立法法》第
四十三条规定了人大常委会应当解释而没有解释时，可由“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”
