2.“人大释法”的程序
香港特别行政区署理行政长官曾荫权于2005年4月6日依据香港基本法第四十三条和第四十八条第二项所赋予的职权，向国务院提交了《关于请求国务院提请全国人民代表大会常务委员会就＜
中华人民共和国香港特别行政区基本法＞第五十三条第二款作出解释的报告》，建议国务院提请全国人大常委会对香港基本法第五十三条第二款就新的行政长官的任期问题作出解释。
国务院研究了香港特别行政区署理行政长官曾荫权提交的《报告》，认为《报告》中提出的问题关系到香港基本法第五十三条第二款的正确实施，关系到香港特区新的行政长官的顺利产生，以及此后中央人民政府对行政长官的任命。所以，提请全国人大常委会对基本法有关规定进行解释是完全必要的。因此，国务院于2005年4月10日向全国人大常委会提出《关于提请解释＜
中华人民共和国香港特别行政区基本法＞第五十三条第二款的议案》。全国人大常委会委员长会议审议了国务院的议案，也立足于保证香港基本法的正确实施，认为在这种特殊时刻，应当由全国人大常委会针对香港基本法的有关条款作出解释。[27]为此，全国人大常委会依照香港基本法的规定，征询了全国人大常委会
香港特别行政区基本法委员会的意见。同时，还先后听取了香港特别行政区全国人大代表、全国政协委员和包括法律界在内的香港各界人士的意见，根据《
中华人民共和国宪法》第
六十七条第四项所赋予的法律解释权，以及香港基本法第一百五十八条授予的基本法解释权，对香港基本法第五十三条第二款作出解释。
解释认为，行政长官缺位后，新的行政长官应依据香港基本法第四十五条规定的产生办法产生，同时,新的行政长官的任期也应依据香港基本法第四十五条规定的产生办法确定。二零零七年以前，在行政长官由任期五年的选举委员会选出的制度安排下，如出现行政长官未任满《
中华人民共和国香港特别行政区基本法》第
四十六条规定的五年任期导致行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期；二零零七年以后，如对上述行政长官产生办法作出修改，届时出现行政长官缺位的情况，新的行政长官的任期应根据修改后的行政长官具体产生办法确定。[28]
此次“释法”公布之后，香港的泛民主派，尤其是香港法律界，对港府提请人大常委会解释基本法的做法颇多指责。为此香港法律界还专门发起了反释法的“沉默大游行”，抗议特区政府绕过终审法院提请全国人大常委会释法。认为此举损害了香港的高度自治、扭曲了法律精神。[29]
3.“人大释法”的问题及思考
在相隔一年的时间，人大常委会两度释法，引起香港部分人士的恐慌，这是完全可以理解的。毕竟一个法治的社会需要法律的稳定，变动不拘的法律只能令人感到深不可测的恐惧和不安。当然这并不意味着法律就不可改变，也不意味着法律的改变必须要等多长时间之后。况且，这是解释法律，而不是修改法律，人大常委会所做的只是澄清法律本来的含义，让引起争论的法律条文变得清晰、明白，能够获得统一的认识，进而得到一致的遵守。
此次“人大释法”沿用了由行政长官汇报给国务院，再由国务院提请全国人大常委会作出解释。尤其是行政长官任期问题“关系到香港基本法有关规定的正确实施，关系到香港特区新的行政长官人选的顺利产生和此后中央政府对行政长官的任命。”在这种情况下，由国务院提请人大常委会解释基本法，“体现了国务院严格按照香港基本法办事，全力维护香港繁荣稳定的一贯立场。”[30]但问题是在中央有关部门和特区政府一致认为，按照基本法的有关规定，新的行政长官的任期为剩余任期时，是否还需要解释基本法。对此，需要理解此次解释的背景，就是在香港亦出现对基本法规定的不同理解，并有一位立法会议员和一位社会人士就特区的《行政长官司法条例》提出司法复核，而法律规定的选举行政长官的日期迫近，如果容忍争论持续下去，有可能导致香港的“宪制危机”，[31]特区政府也是在这种严峻时刻才提请人大常委会作出解释。
香港泛民主派和法律界人士的主要争议点是行政长官任期以及香港基本法的规定均是非常严肃的问题，不能因为政治考虑就轻易予以解释、随便处理，否则便是对香港的法治的严重侵蚀。香港城市大学公共及行政系的郑宇硕教授指出，“在港人看来，北京将政治上的考量放在了法治之前”。因此，即使基本法中出现有争议或模糊不清之处，中央政府也应当依照法律程序逐层审议，否则香港的法治将因此受到大的冲击。[32]
（四）三次“人大释法”小结
上述三次“人大释法”在很大程度上都起到了明晰基本法的含义，及时解决有关香港基本法的争议，化解了香港的政制和法律危机，得到社会的好评。但，作为一种解释规则，尽管解决了问题，也引起一些争论。因此，思考其中的得失就显得至为重要。通过上述对三次“人大释法”的分析，可以从中看出一些规则和问题。
第一、香港法院应当认真对待人大常委会授予的基本法解释权，严格履行其职责。同时在应当提请人大常委会作出解释时，应当主动提请，而不是径行判决。如“无证儿童案”所导致的恐慌和争论，以及给香港社会所造成的可能的危机，均是香港终审法院没能把握好局势，缺乏终审法院法官所应具备的政治智慧。
第二、人大常委会主动释法不可取。纵然2004年的人大常委会主动释法及时化解了香港的政制危机，维护了香港的稳定，但由此引起的争论颇多，尤其是增加了香港部分人士对“人大释法”的忧虑，不利于树立“人大释法”的权威。因此，在解释基本法的过程中，人大常委会也应当学会自制，毕竟在新中国的法制史上，人大常委会就鲜有对某项法律主动作出解释的先例。[33]对于香港特区的问题，也应当给予香港人民更多自我争论和反思的机会。从另一个方面来看，主动释法使得其他主体难以参与进来，虽然人大常委会在解释基本法的过程中，广泛征询了相关部门的意见，但仅仅作为内部的工作程序，其他部门很少能主动参与进来。
第三、在三次“人大释法”中有两次是通过香港政府报告国务院，后由国务院提请全国人大常委会对基本法作出解释。这种程序也是符合基本法和
立法法中的有关规定，笔者认为可作为一种惯例，予以适用。这样做有几点好处：一个是尽最大程度给予香港以自治；另一个则是通过香港政府的报告，国务院的提请，实际上是把二者的相关建议纳入基本法解释的过程当中，使得人大常委会在解释过程中能够听到更多的声音，尤其是来自直接执行基本法的部门的声音；第三则是通过参与的过程，培育中央和香港政府部门的责任感与处理相关问题的能力。由于人大常委会的性质与工作方式，使得其很难，或者说不如行政机关更清楚地了解基本法的运行情况，通过提请程序，则能使“人大释法”保持慎重，维护其解释的权威。
第四、法律的稳定性至为重要。作为全国人大常委会应当认真研究基本法及其社会变迁，对于法律中不明确或易于产生歧义的地方可作出解释，但尽量避免在争论时，针对临时的问题作出解释，给人一种中央干涉香港事务的感觉，对香港的法治建设造成极大的冲击。[34]同时，应尽量避免出现解释基本法的情形，频繁的解释给人一种基本法漏洞百出的“错觉”，使人产生对基本法的不信任。
除了这种大而化之的程序之外，还有一些问题需要考虑。香港法院在什么时候应当提请人大常委会对基本法作出解释？香港政府又能对那些事情报告国务院，由国务院提请人大常委会解释基本法等。对此，本文将在下文予以详细分析。
