本案中分管副县长的电话指示行为，虽名为“指示”，实则是县兽检所拒绝对建明食品公司进行检疫的唯一依据，具有强制力；该行为虽以县兽检所为直接相对人，但却必然地、实际地和确定地导致建明食品公司丧失了依照《
动物检疫管理办法》享有的生猪报检的权利和义务，并因此而停产停业。
综上，对这一大类案件而言，上级行政机关对下级的批复、指示、指令等内部行政行为，如果具有导致下级为或不为某种行为的强制力，且对外部相对人产生了必然的、实际的和确定的法律效果，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。[9]
（三）此类案件被告的确定
在本案中，原告建明食品公司把泗洪县政府作为被告提起诉讼，一二审法院均予以认可，且一审法院通知县兽检所作为第三人参加诉讼。二审法院——江苏省高院认为，分管副县长的指示是其在履行公务活动中行使职权的行为，其后果应由泗洪县政府承担。[10] 不过这并不是确定这类被告的难点，值得探讨的是，究竟是把作出指示的上级机关作为被告，还是把接受指示并作出或不作出某种行为的下级机关作为被告，或者把二者作为共同被告？
与之相关的行诉法解释第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。此条之规定，主要是针对当事人对经上级批准的由下级行政机关施行的行为提起诉讼的情况。而本案这类诉讼的对象却是上级的“批准”，情况不太一样。不过由于这两种情况具有很大的相似性，所以参照此规定进行探讨。
如果这些“批复”、“指示”是由上级机关以机关名义署名并书面作出的，则可以按照此条确定被告。然而，那些“批复”、“指示”、“批示”的一个很大的特点就是没有正式的命令文书，其形式往往是口头的，“署名机关”也就无从谈起；如果有书面的文件，往往也只是有上级领导个人的署名，而不是上级机关的署名。如果是后一种情况，我认为应当采取江苏省高院的认定方法：上级领导的指示是其在履行公务活动中行使职权的行为，其后果应由该领导所属的机关来承担，该上级机关作被告。如果是口头形式的，首先存在举证的问题，[11] 即“批复”、“指示”等究竟是哪个领导作出来的，如果这个问题解决了，其后的处理方法跟个人署名的文件一样。
除了行诉法解释第十九条之外，《
行政诉讼法》第
二十五条第一款以及行诉法解释第
二十条的相关规定都体现出了“谁行为，谁做被告”的原则，根据这一原则，以本案为例，既然告的是“指示”而不是县兽检所的“拒绝检疫”，那么作出指示的主体——泗洪县政府就应当做被告。此外，根据《
行政诉讼法》第
二十七条的规定，执行指示的下级机关应作为第三人参加诉讼。
