行政指导行为，按照本案二审法院——江苏省高院的解释，“是指行政机关在行政管理过程中作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为”。[4] 其实质是非强制性的行政行为。对这一概念一般理解为：“行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而做出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。”[5] 对于这类行为，行诉法解释第一条第二款第（四）项规定，“不具有强制力的行政指导行为”不属于人民法院的受案范围。
　　内部行政指导行为，根据一、二审法院的解释原意，可理解为行政主体内部的行政指导行为。行政相对人包括外部相对人和内部相对人，内部相对人是“内部行政法律关系中与一方行政主体相对应的另一方行政主体或公务人员”。[6] 那么内部行政指导行为就是以行政主体或公务人员为相对人的行政指导行为。根据上述内部行政行为的分类，内部行政指导行为属于第一类——工作性质的内部行政行为的一种。
　　（二）本案“电话指示”行为的性质及该类案件的受理与否
　　在本案中，分管副县长对县兽检所的电话指示行为，符合“内部行政行为”的定义，而且这个“指示”属于第一类工作性质的内部行政行为。因为，第一，这一行为的主体是行使职权的公务人员——分管副县长，其相对人是内部相对人——属于行政机关的县兽检所；第二，该指示的内容是上级对县兽检所的行政事务的管理。然而，如上所述，在行诉法和司法解释上并未明文规定把这类行为排除出受案范围。
　　本案的关键在于，此行为是不是不具有强制力的内部行政指导行为，是不是对建明食品公司这一法人的权利义务不产生实际影响的行为？
　　按照被告泗洪县政府的辩称，该电话指示是行政机关上级对下级关于行政事务的倡导和建议，无强制力；按照一审法院的认定，这是分管副县长为了落实《屠宰管理通知》而进行的指示，该指示本身并无强制力。然而，二审法院否定了这两种说法，认为该电话指示既不是行政示范和倡导，也不具有咨询、建议等作用，实质是带有强制性的行政命令。因为县兽检所当时是“以分管副县长有电话指示为由”[7]拒绝检疫的，并不是以《屠宰管理通知》为理由，[8] 可见该电话指示是县兽检所拒绝履行法定职责的唯一依据；此外，尽管指示本身是内部行政行为，但通过县兽检所拒绝对建明食品公司的生猪进行检疫并导致建明食品公司停产、停业来看，电话指示已经对建明食品公司的合法权益产生实际影响，成为具有强制力的行政行为。再者，当时该县仅有县肉联厂和建明食品公司两家定点屠宰厂从事正常经营活动，而分管副县长电话指示停止对县肉联厂以外单位的生猪进行检疫，实质是指向建明食品公司。分管副县长就特定事项、针对特定对象所作的电话指示，对内、对外均发生了效力，并已产生了影响法人合法权益的实际后果，故属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。
　　我认为，二审法院——江苏省高院的认定是准确的，它抓住了本案的实质，并且正确地领会了行诉法解释的本意——只有不具有强制力的行政引导等行为才是行政指导行为，才应该被排除，其他的以“行政指导”为名义而实际具有强制力的行为不属于受案的排除范围；此外，如果内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益，这种行为就不属于受案的排除范围，其虽然不是以外部相对人为直接相对人，但其对外部相对人产生的效果却是必然的、实际的和确定的。

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