一审宣判后，建明食品公司不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。二审争议焦点是：如何评价分管副县长的电话指示行为？江苏省高院认为，被上诉人泗洪县政府的分管副县长2003年5月22日对其下级单位县兽检所作出的电话指示，是否属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为，应当从指示内容是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响着手。根据《
生猪屠宰管理条例》的规定，上诉人建明食品公司的定点屠宰厂（场）资格并没有依照法规规定的程序被取消。在《屠宰管理通知》里，县生猪办仅是将该县生猪定点屠宰点标注为县肉联厂，没有否定建明食品公司的定点屠宰厂资格。《屠宰管理通知》里没有将建明食品公司标注为该县生猪定点屠宰点，在建明食品公司于2004年8月起诉后，县生猪办的这个行政行为已经被人民法院的生效行政判决确认为违法。而县兽检所当时以分管副县长有电话指示为由拒绝检疫，可见该电话指示是县兽检所拒绝履行法定职责的唯一依据；根据农业部发布的《
动物检疫管理办法》，建明食品公司有向县兽检所报检的权利和义务，而县兽检所拒绝检疫导致建明食品公司无法继续进行屠宰，屠宰后的生猪及其产品也无法上市销售。因此，电话指示已经对建明食品公司的合法权益产生实际影响，成为具有强制力的行政行为，故属于行政诉讼受案范围，人民法院应当依法受理。
江苏省高院根据行诉法解释第六十八条，裁定撤销一审行政裁定，本案由一审法院继续审理。
三、法理评析
本案涉及的核心问题在于行政机关上级对下级作出的指示是否属于人民法院行政诉讼受案范围。该问题以及与此类似的上级行政机关对下级的批复、指令等内部行政行为是否可诉的问题，是当前比较前沿的行政诉讼问题。另外，本案在一审、二审还出现了“内部行政行为”、“内部行政指导行为”和“行政指导行为”等概念。有必要先廓清这几个概念，然后再针对相应的问题展开分析。
（一）内部行政行为，行政指导行为，内部行政指导行为
内部行政行为，从一般意义上理解，主要是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财务的一种管理。[2] 它可以分为两类：一类是工作性质的，如上级公务员对下级公务员发布的命令、批示和对下级的报告的审批等；另一类是人事性质的，即行政机关对内部行政人员的奖惩、任免、考核等。[3]
行政诉讼法第
十二条第（三）项规定法院不受理“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，这在原则上把第二类内部行政行为排除出了行政诉讼受案范围。而对于第一类行为，则无明确规定，行诉法解释第一条第二款第（六）项只是排除了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。而第一类行为不一定不影响公民、法人或者其他组织的权利义务，所以不能认为其当然属于行政诉讼受案的排除范围。本案的焦点问题正在于此，下文将详细评析。
