从公开披露的外资并购中国企业的案例看，来自美国的跨国公司最多，占30。2%，其次是欧盟，占27。3%，其余为东盟和日本等国企业[42]。由于美国和欧盟都确立了反垄断法的域外管辖原则，鉴于合理管辖原则和国际礼让原则的合理性，为避免过度域外管辖引起的不必要国家间冲突，在反垄断法中应确立对等原则。建议在《反垄断法》、《企业并购控制法》中明确规定“在中华人民共和国境外从事对境内市场有效竞争产生直接、重大且可合理预见影响的并购行为，适用本法。域外并购案件，如参与并购企业在我国领域内均无生产或提供服务之设备、经销商、代理商或其他实质销售渠道的，不予管辖。外国根据我国公民、法人和其他组织并购活动的影响来行使管辖权，或对中国公民、法人和其他组织的有关权利加以限制的，对该国公民、企业和组织的并购活动及其权利，实行对等原则。”这里有四方面的限制，一是强调域外并购必须是损害中国的有效市场竞争。实现规模经济与市场竞争活力的统一，维持有效竞争秩序是并购控制法的目标，无效竞争、不正当竞争不属于并购控制法保护范围；二是要求并购影响具有直接、重大且可合理预见性；三是对那些在我国域内无重大经营活动的企业所开展的并购给予豁免，以减少无谓的域外管辖，充分体现合理管辖理论；四是坚持对等原则，凡东道国对我国并购企业依据效果原则主张域外管辖，我国也按照效果原则来决定是否对该国企业并购活动进行反垄断审查，以确保我国企业在国际并购中在东道国获得国民待遇。此外，根据合理管辖和适度管辖原则，借鉴美国做法，对外资并购以及境外发生的跨国并购进行适度的豁免。
(四)合营企业也应纳入外资并购反垄断规制
我国在引进外资过程中，人们更多的是关注引资功能，很少有人从竞争法角度思考并购问题。不过，并购也好，合营也罢，其反竞争性不可忽视。对于中外合营企业应借鉴美国作法，将其纳入并购控制范围，其具有反竞争性主要体现在市场划分、附条件限制、溢出效应、潜在竞争者、瓶颈垄断(特权经营)等方面[43]。比如，具有市场支配性地位的国际两手机巨头生产商为减缓或消除在中国的竞争，而将两公司生产手机某一核心配件的部门共同剥离后在中国设立一家合营企业，各占50%的股权，同时约定，该两巨头在中国不再生产该核心配件，所有核心配件都由该合营企业以成本价加微利的价格提供，而且合资公司不得对国内第三者竞争企业供货或者出售价格要远高于向两母公司企业提供的价格。在该案例中，设立合营企业行为就属于具有均等表决权的共同控制，属于并购。同时，由于该合营企业本质是协调两跨国巨头手机生产商在中国的竞争活动，并且在该核心配件行业禁止母公司再进入，具有在两跨国巨头手机生产商之间消除竞争及阻止潜在竞争者进入的反竞争性，而且合资公司配件对第三方竞争对手实行拒绝供货和价格歧视，都是典型的滥用优势地位的行为，构成在国外人人喊打的恶性卡特尔。这些具有严重反竞争性的行为，应加以规制。
(五)外资并购应从管辖权、实体法、程序法三方面进行全面规制，并应结合我国产业政策法进行反垄断规制
对于反竞争性外资并购，美国从管辖权、实体法和程序法三方面进行规制，确立了管辖权上的坚持国际礼让分析的效果管辖原则、实体法上SLC标准和程序法上的事先申报模式，并在严格管制的行业(如银行、电信、广播、电力、跨州天然气运输、航空、渔业、核能源、航运等)由特定行业主管机关同时进行反托拉斯审查，使得一项外资并购在接受FTC和司法部反托拉斯审查的同时，还需要接受特定产业政策法上的反托拉斯的审查，从而有效地建立起了美国外资并购反托拉斯立法体系。这些作法值得借鉴。目前，我国面临着产业结构的重大调整，可以通过反垄断法对有关行业的并购予以禁止或豁免，促进产业结构的调整。对外资通过并购间接控制关乎国计民生、国家安全、国家支柱产业的，应根据产业政策法(如
外商投资产业指导目录、指导外商投资方向的规定等)划定战略性行业和敏感性行业(包括涉及国家安全行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中)，对这些行业明确外资股比限制，不允许外资设立控股和独资企业，对该并购进行适度限制和禁止。一是保证国家安全；二是为外资并购提供明确的标准和预期。
【注释】 投票权证券是指现在或通过转换授予其所有人或持有人对发行人或该发行人控制的一家企业的董事具有投票选举权的任何证券。
§ 801. 1 Definitions and § 801. 2 Acquiring andacquired persons, Coverage Rules Under The Hart - Scott -Rodino Antitrust Imp romentsActOf 1976.
Joesph P. Griffin, Foreign Government Reactions to U.S. Assertions of Extraterritorial Jurisdiction, 2 European Competition Law Review 56, 1998.
在此之前,只有司法部于1977、1988年单独发布《国际经营活动反托拉斯指南》,其包含大量的在国际经营活动中反托拉斯实体待遇问题,而1995年指南主要涉及管辖权问题。
Hartford Fire Insurance Co. v. California, 113 S. Ct.2891, 2909 (1993).
Joseph P. Griffin, Extraterritoriality in US and EU Antitrust Enforcement, 67 ANTITRUST Law Journal 159, 160 -162 (1999).
礼让( comity)本身反映相互平等的主权国家之间的相互尊重,并在确定一国允许在本国领土内承认他国立法、行政或司法行为中起重要作用。在消极礼让下,一国在行使管辖权时应考虑外国重大主权利益是否受到影响,若有影响,则自行限制或不行使管辖权。在积极礼让下,一个主管机关可以请求另一国采取措施,处理对请求国市场竞争可能产生损害的行为。该指南中所提及的对国际经营活动适用反托拉斯法所引起的对外资并购案件进行调查、采取行动或寻求特别救济时,美国主管机关都会考虑外国重大利益是否受到影响,因此这主要是一种消极礼让。
Joseph Wilson, Globalization and the L imits of NationalMerger Control Laws, The Hague and the Netherlands :Kluwer Law International 2003, p. 102.
刘和平. 欧美并购控制法实体标准比较研究. 法律科学, 2005, (1) : 108.
该指南是对1992年司法部和FTC首次共同发布的《横向并购指南》的修正。1992年指南取代了1984年司法部《并购执法指南》和1982年FTC《关于横向并购的声明》,根据《克莱顿法》第7条、《谢尔曼法》第1条和《联邦贸易委员会法》第5条阐述了联邦主管机关对并购的政策,描述了主管机关在决定是否对横向并购提出异议所采用的分析方法。
J. William Rowley & Donald I. Baker, International Mergers—The Antitrust Process, London, Sweet & Maxwell,2001, pp. 64 - 17.
United States v. El Paso Natural Gas Co. , 376 US 651(1964).
在该案中,司法部于1956年7月根据《克莱顿法》第7条对El Paso天然气公司并购太平洋西北管道公司的股票和资产提起诉讼。经过7年诉讼,最高法院做出判决,支持司法部的诉讼请求并要求立即进行资产剥离( divestiture without delay) 。随后花了10年时间才完成资产剥离,好一个立即进行资产剥离! 在资产剥离之前, ElPaso控制太平洋西北管道公司达7年之久,并每年从该公司非法地获得1 000万美元的利润。El Paso并购案只是一个中等规模的并购,在司法部发现之前当事人便完成了并购(因为在HSR法之前,并购当事人可以随时开展并购,直到并购完成之后司法部和FTC才会知道发生了该并购) 。这表明并购完成后发生的诉讼可以长达数年,同时完成资产剥离更是耗费时日。此外,该案也表明一旦并购发生,资产被处置,被并购企业的资产、技术、营销体系和商标被置换、转让、销售或与并购企业混同,同时,目标企业的员工和管理层被更换、重新培训或被解雇。这样,并购企业和目标企业实际上不可避免地相互掺搅在一起。被并购企业的独立主体资格已不复存在。对并购进行分家析产并使被并购企业恢复到以前的独立竞争者地位非常困难,且通常是不可能的。对于El Paso案中发生的突出问题, 1969年, FTC试图实施其并购前申报方案加以补救。但在该方中,由于FTC在并购完成前所必需的等待期内没有禁止并购完成的权力而大打折扣,甚至起不到任何效果。在这种背景下,国会制定了HSR法。( See House Report, REP. NO. 1373, 94 th Cong. , 2d Sess. 8 , 1976 ;William J.Baer, Reflections on Twenty Years ofMerger nforcementUnder the Hart- Scott - Rodino Act, 65 ANTITRUST L. J. 830, 1997. )
Joseph Wilson, Globalization and the L imits of NationalMerger Control Laws, The Hague and the Netherlands :Kluwer Law International 2003, pp. 103 - 105.
OECD, Report on Notification of Transnational Mergers, 23 Feb, 1999, p. 3.
Federal Trade Commission Department Of Justice andBureau Of Comp tition Antitrust Division, Annual Report To Congress Fiscal Year 2004 ( Twenty - Seventh Report) , p4.
通常情况下,同时符合以下三个标准的并购,应向联邦反托拉斯主管机关进行申报:当事人规模标准、交易规模标准和商业标准( commerce test) ,商业标准即并购人或被并购人是否在美国从事商业活动或从事任何影响美国商业的行为,只有符合商业标准的并购才可能履行HSR 法上的申报义务。当然, 如果并购符合豁免标准( exemp tion test) ,即该并购属于HSR法及其实施细则的例外的,即使该并购符合前述三个标准,也无需进行申报。
HSR法实施条例对并购人和被并购人进行了复杂化的定义。本质上,该两术语不仅包括直接从事并购的企业,而且包括被同一最终实际控制人( ultimate parent entity)直接或间接控制的所有企业。一个人的最终实际控制人仅指一个自然人或不被任何其他人控制的企业。如果一个人直接或间接控制一家合营企业(如通过持有50%或50%以上投票权证券) ,则该合营企被认为是完全并入该人之中。这就意味着一家50 - 50的合营企业会被认为是两个独立人(股东)的一部分。
See Federal Trade Commission Notice On Revised Jurisdictional Thresholds For Section 7A Of The Clayton Act,Billing Code 6750 - 01P, Pub. L 106 - 553, Sec. 630 ( b)amended Sec. 18a note.
一个人的总资产是其最近年度资产负债表上所反映的数据,年度净销售额是其最近年度损益表上标明的数据。总资产额和年度净销售额必须是该人全球的总额,而非仅仅直接参与并购的企业或资产。这些财务报表应根据该人的正常会计原则进行编制,并且截止日期不得超过申报日(如果不需要申报,则为并购完成日)前的15个月。财务报表应对该人的最终实际控制人直接或间接控制的所有企业的报表加以合并,如果没有合并,则必须对未并入企业的
Statement of Basic and Purpose, 43 Fed. Reg.33451, 33495 (1978).
总资产和年度净销售额合并到报表中来,并重新计算。外国人( Foreign person)是指不是在美国设立,不是根据美国法设立且主要办公场所不在美国的最终母企业,如果是自然人,则既不是美国公民也不是美国居民。( §801. 1 Definitions, PART 801 -COVERAGE RULES UNDER THE HART - SCOTT - ROD INOANTITRUST IMPROVEMENTS ACT OF 1976. )
根据2000年修改后的《克莱顿法》第7A ( a) ( 2) (A)条规定,并购后,并购人持有被并购人的投票权证券和资产总量超过2亿美元(该数额以2003年9月30日的GDP为基准,从2004年9月30日起,在每一会计年度根据当年GDP与基期GDP的百分比变化比例进行调整, 2006年,该数额已从2亿美元提高至2. 123亿美元)的,则应履行申报义务并遵守等待期规定。
67 FR 11903, Mar. 18, 2002, as amended at 70 FR4995, Jan. 31, 2005; §802. 50 Acquisitions of foreign assets ,Part 802 - Exemp tion Rules Under The Hart - Scott - RodinoAntitrust Imp romentsActOf 1976.
67 FR 11904, Mar. 18, 2002; 67 FR 13716, Mar.26, 2002, as amended at 70 FR 4996, Jan. 31, 2005; §802.51 Acquisitions of voting securities of a foreign issuer, PART 802- Exemp tion Rules Under The Hart - Scott - Rodino Antitrust Imp roments ActOf 1976.
43 FR 33544, July 31, 1978, as amended at 67 FR11904, Mar. 18, 2002; 70 FR 4996, Jan. 31, 2005.
43 FR 33544, July 31, 1978, as amended at 48 FR 34435, July 29, 1983.
United States v. United Tote, Inc. , 768 F. Supp.1064 (D. Del. 1991).
Kenneth P. Ewing and Robert Fleishman, Merger Control 2006 of USA, in Global Legal Group: The International Comparative Legal Guide to: Merger Control 2006, Global LegalGroup L td, London, pp. 407 - 408.
Paul Stephen Demp sey, Transportation: A Legal History, 30 Transportation Law Journal 235, 280 (2003).
49 U. S. C. §40102 ( a) (15) (2003).
49 U. S. C. §41102 ( a) (2000).
在美国,尽管要求对国防业并购的评估另行设置单独的标准的呼声不断高涨,但是该行业一直与其他行业一样适用相同的标准。由于该行业对快速整合的要求,美国国防部成立专门工作组对该问题进行研究,并早在1994年就发布了《国防业并购反托拉斯报告》。工作组的基本结论是,目前的标准具有足够的灵活性,完全可以应付该产业的企业数量减少所引起的反托拉斯问题,而且国防部对任何特殊的并购交易的观点能够更有效地传递到反托拉斯主管机关。(Defense Service Bd. Task Force, Report on AntitrustAspects ofDefense Industry Consolidation, rep rinted in 66 Antitrust and Trade Reg. Rep.(BNA) No. 1659 ( Spec. Supp. ) (Ap ril 14, 1994) . )
对20世纪美国电信业并购政策的回顾研究可以发现几次显著的变革。最初,电信业的竞争问题只为一般竞争主管机关所关注。1913年司法部对AT&T并购案提起反托拉斯诉讼,从而实际掌管电信业竞争事务。1921年,国会通过《威利斯—格雷厄姆法》(Willis -Graham Act)将电信业并购监管权从反托拉斯主管机关转移给特定行业监管机关(最初是跨州商业委员会,后来是FCC) 。1934年《电信法》第221 ( a)条赋予FCC豁免电信公司并购接受反托拉斯审查的特权, FCC掌握该权力达50 多年之久。1996 年《电信法》明确废除第221 ( a)条并取消FFC作为电信业并购唯一审批机关( the sole reviewerof telecom mergers)的历史特权,并明确规定, FCC无权修改、损害或替代任何反托拉斯法的适用性。然而,这并没有消除FCC在反托拉斯上作用。只不过所依据的法律不同,即根据1996年《电信法》214 ( a)条和第310 ( d)条所授予的公共利益权力(public interest authority)对并购中所涉及的许可证转让( transfers of licenses) 进行审查,这样,FCC在电信业并购中仍保留着平行管辖权( kept a concurrent role inreviewing telecom transactions) 。这意味着FCC有关公共利益的评估比正常的反托拉斯审查更广泛,因为其包括了电信法宽泛的立法目标,比如统一服务、引进新型先进服务、确保服务质量、电信服务的多元化等,尤其是在对一项并购提起异议时, FCC不需要证明其可能损害竞争,而且承担不同的举证责任,只需证明并购不符合公共利益标
准(public interest test) ,不能为消费者创造正面的利益,或将使监管变得更加困难,在对并购予以阻止或附条件批准时,无需考虑并购的竞争效果。相反,联邦反托拉斯立法中并购审查的先决条件是在特定产品或服务销售市场上的市场势力(企业长期将价格维持在竞争水平之上的能力) ,反托拉斯主管机关必须证明并购将严重减少竞争,否则不得对其加以禁止。CC在并购审查上的广泛职权产生了激烈的争议,认为这些并购案件应由FTC行使专属审查权。但不管怎样,在涉及许可证转让的并购审查中, FCC仍长期扮演重要角色。
Gilles Le Blanc?, Howard Shelanski, Merger Control and emedies Policy in the E. U and U. S: the case of TelecommunicationsMergers , www. cerna. ensmp. fr/Documents/ GLB - TelecomMergerRemedies. pdf /2006 - 05 -16.
该法案第427条“对FCC权力的限制”规定:“( a)根据1934年电信法第214条和第310条对授予许可证和转让许可证进行审批过程中, FCC (1)不得拒绝该申请,除非(A)该许可证的转让导致违反FCC的条例和规则,且(B ) 该违法行为不能通过附条件进行救济;(2)不得对许可申请做出附条件批准,除非因以下情形所必需: (A)确保受让人遵守FCC批准时生效的条例和规则,或(B)为符合FCC批准时生效的条例和规则,允许适当剥离资产;且(3)除非延期,应在接受到该申请之日起的90 天内完成审批。”( See HR 4019 IH,TelecommunicationsMerger Review Act of 2000. Re: limiting the antitrustmerger review authority of the FCC. Sponsor: Rep. Chip Pickering (R -MS) . Date introduced: March 16, 2000. Source: Library of Congress.http: / /www. techlawjournal. com / cong106 / atr /hr4019 ih. htm /2006 - 05- 10. )
United States v. Anova Holding AG, 1992 – 1993 Trade Cas. ( CCH ) para. 70, 383 (D. D. C. , 13 Sep tember 1993).
Mahle GmbH & Metal Leve SA, Trade Reg. Rep.(CCH) para. 24, 291 (D. D. C. 1997).
国家工商总局公平交易局反垄断处. 在华跨国公司限制竞争行动表现及对策. 工商行政管理, 2004, ( 5) :43.
郝洁. 以并购方式利用外资的法律政策问题.中国经济时报. 2006 - 04 - 14 (5).
Aerospatiale - Alenia /de Havilland, CASE IV /M.53, Commission decision of 2 October 1991, 1991 OJL334 /42.
张建平,秦大军,杜宇. 中国应谨防垄断性跨国并购———访国家统计局局长李德水中国证券报, 2006 - 03- 08 (A05).
〔美〕马歇尔. 霍华德. 美国反托拉斯法与贸易法规———典型问题与案例分析]. 孙南申译. 北京:中国社会科学出版社, 1991. 335 - 344.
