程序，是人们按照时间前后安排自己行为的步骤和顺序，它体现了事物之间客观的、内在的联系，也体现了人的活动的有目的性和有序性。行政程序是有别于立法机关的立法程序以及司法机关的司法程序的行政机关的工作程序。现代行政程序法既要规范行政机关的行政行为程序，同时也要规范行政相对人的行为程序，但它主要是规范行政机关在行使职权过程中必须遵循的步骤、方式、顺序、时效等方面的规则。现代行政程序法的直接功能是规范、约束、监督行政权的合理行使，一方面促进行政机关工作效率的提高，另一方面防止行政机关侵犯行政相对人的合法权益，使行政相对人的利益得到切实的保障。从一定意义上来说，行政程序法的本质是人权保障法。行政程序法的存在有两种形态，一种是行政程序法规范分散存在于行政法律、法规、规章中，往往涉及规范某一种类的行政行为的程序；另一种是制定一部统一的行政程序法，是行政程序的基本法，也是行政程序的统一法典。现在，纳入全国人大常委会立法规划的行政程序法是指后一种，就是要借鉴世界上很多国家和地区的经验，制定一部适合我国国情的统一的行政程序法典。
　　二、为什么要制定行政程序法？
　　我们每个人都生活在人际关系交织的社会中，现代社会的人际关系更加紧密，整个社会生活离不开管理，以至于我们每个人都免不了要同政府打交道。西方有句俗语：现代人“从摇篮到坟墓”都离不开政府的管理，此言并非言过其实。但是，还要看到，政府管理也免不了有偏差，因为政府的行为是由政府工作人员做出来的。政府工作人员也有七情六欲，如果没有法律和道德的约束，他们很容易做出伤害人民的事情来，这就是要求政府依法办事最浅显的道理。除此之外，政府工作人员也有行政能力和认识水平高低的问题。因此必须约束政府及其工作人员的行为，提高他们的执法水平。除了对他们的实体法方面的要求外，很重要的就是对他们行为的程序法方面的要求。因为政府工作人员随心所欲办事，往往集中地表现在他们不按法定程序办事，想怎样干就怎样干，以致背离政府存在的目的。大家知道，历史上各类专制政府有一个共同特点就是信息不公开，搞暗箱操作，什么事情都不让老百姓知道；专制政府还有一个特点就是蛮不讲理，“君要臣死，臣不得不死”，没有什么道理可讲的。现在我们已经处于人民当家作主的民主时代，情况已经大变。但是，应该看到我国是一个具有几千年封建专制传统的国家，官本位、权力至上的传统没落观念还不可能荡涤干净。即使经过了多年的改革开放，旧观念、旧传统还有相当大的市场。我们的资讯公开还有许多的限制；有些执法部门乱处罚、乱征用、乱强制，根本不讲什么理由，更不告知人民救济之道。近几年，听证之风开始盛行，但群众反映说：有些物价听证会完全是走过场，听证笔录没有实际意义，听证也就成了“聋子的耳朵——摆设”。实际上，老百姓为政府行为所苦，往往居多是为繁杂的行政程序所苦。有一种情况是我们经常会碰到的，一项正常的申请，行政机关总是拖着不办理；到行政机关办事，往往找不到人，办不成事。特别是要多个行政机关同意的只要一家行政机关不到位，申请人就只能“死”在那里。我们的人大代表和政协委员在调查中发现，当前行政执法人员执法缺乏程序意识还相当普遍和严重。行政执法人员为尽快达到行政管理的目的，有时不顾法律关于执法方法、执法步骤等的程序性规定，任意简化甚至取消程序；有些行政执法人员漠视相对人在行政管理中应当具有的程序性权利，根本不容许申辩，被处理人刚一申辩就斥责为“态度不好”，于是加重处罚，老百姓有口难辩，有冤难伸。在有些地方的所谓市容执法“突击活动”中，比较常见的是，城管人员执法时不出示任何执法文件和身份证明，随意罚没贵重物品，不予开具扣押清单，甚至对老百姓拳脚相向。产生这样一些违反乃至践踏程序的行政行为，势必严重损伤行政机关与执法人员的形象，损害行政相对人的利益，跟建设和谐社会目标显然是背道而驰的。这种种情况都凸现出当前我国制定专门的行政程序法典的必要性与紧迫性。

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